基于内控理论的高校经济合同管理问题研究

张天宇 范佳宁

（河北大学，河北 保定 071000）

一、高校经济合同管理理论基础分析

（一）基本概念界定

1.高校经济合同及其管理。高等学校经济合同管理的概念是指以国家法律法规为基础，运用法律手段或行政手段，组织、协调、控制与监督合同关系。这种组织与协调、控制与监督的目标是保护合同当事人的合法权益，合理解决合同纠纷、制裁违合同违约等破坏规则的行为，保证合同签订的事项顺利进行等一系列合同管理的总称。

2.高校经济合同管理的主体与客体。管理主体是指管理活动的出发者和执行者，因此有两部分:目标任务分解者及负有最终监督完成即制定各种权责目标的人，其次是各方面具体执行者，在高校经济合同管理中，其主体即负责合同管理的高校中的各种职能部门。管理客体是管理活动的对象或者说是管理的接受者，高校经济合同管理中的客体即经济合同管理所发生作用的对象，包括经济合同的审核流程、签约权限、后续跟进、存档管理等等一系列作用对象。

（二）高校经济合同管理涵义

1.高校经济合同概念与特征。高校虽然属于事业单位，但在从事教育科研的同时，业承担社会服务等经营事务，其特殊的法律和社会身份使高校在参加社会经济活动时，相关的经济合同的内容有着自身的特殊性。主要的特殊性体现在涉及部门广泛、种类繁多、金额相对灵活等等，具体表现为以下三个方面。

第一，主体特征。即是合同双方当事人,是享有合同所约定的权利、履行合同义务、承受合同责任的自然人、法人或其他组织。高校经济合同的一方主体必然是参与社会经济活动、满足自身发展需求的高等院校,这是高校经济合同最显著的主体特性。

第二，内容特征。高校特殊的法律和社会身份又框范了高校参与经济生活的界限,从而使高校经济合同的内容有着自身的鲜明特性,那就是要围绕高校教育发展规划目标和思路,围绕教学、科研和服务社会等功能发挥,保证学校特定的经济利益和社会效益。所以,高校经济合同一般局限于服务教学科研、优化教育环境的基建、设备物资采购、修缮工程、合作办学、银行贷款等内容。

第三，程序特征。高校经济合同不但要具备合法性、合理性、规范性等民事合同一般要求,还应具备合规性(即经济活动必须不违背学校各项经济管理规章,符合学校发展总体规划)、预算性(未雨绸缪,维护学校合法权益)、法定效力性(保证合同合法有效,避免因缔约过失等原因增加订约成本)和具体实用性(避免重复购置等现象,真正体现学校发展需求)。

2.高校经济合同管理内容。根据财政部2012年11月29日以财会〔2012〕21号印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，合同管理属于内部控制中的风险管理部分的细化内容，关于合同管理方面的内容包括，是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。高校隶属于行政事业单位范畴，其经济合同管理内容与之总体相同，即为高校经济合同是否实现归口管理机制；高校在签订经济合同时是否明确了经济活动范围和条件；高校职能部门是否有效监控经济合同的履行情况；相关部门是否建立了经济合同出现纠纷后的协调处理流程。

3.高校经济合同管理规范与理论基础。2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》是高校实施经济合同管理的重要规范。在《规范》的指导下，高校应当对合同实施归口管理，建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合；同时，建立合同履行监督审查制度。对合同履行中签订补充合同，或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查；高校财会部门应当根据合同履行情况办理价款结算、进行账务处理。未按照合同条款履约的，财会部门应当在付款之前向高校合同管理的有关负责人报告。

从总体追求来看，将内部控制理论应用到我国事业单位的管理上是非常匹配的，有效的内部控制可以使事业单位的运作管理更加规范，提高办事效率，降低各类风险，管理漏洞等。

从高校合同管理方面来看，高校作为行政事业单位的代表之一，应当结合本校实际情况将行政事业单位的内部控制理论运用到实践当中。应当注意是否实现了合同归口管理机制；在签订经济合同时是否明确了经济活动范围和条件；高校职能部门是否有效监控了经济合同的履行情况；相关部门是否建立了经济合同出现纠纷后的协调处理流程等加强。建立合规合理的经济合同管理流程，促进高校的长远进步。

二、高校经济合同管理流程框架及其实施

（一）高校经济合同管理目标

高校的任何管理工作的出发点和落脚点都是维护高校教育事业的发展，高校经济合同管理工作的目标诚然亦是如此。高校经济合同管理的目标应立足高等教育业的发展，与社会效益、公共财政支出的使用效果以及高校的办学能力相结合，期望通过建立合理有效的经济合同管理流程，减少高校经济合同违约纠纷风险，提高高校资产的利用率，减少高校资金、资源、人力不必要的闲置与浪费。

高校经济合同管理目标的细化到流程目标可分为：在合同的订立与审批环节，实现合同具有一定的法律效力，在订立过程中应当进行充分论证和研究分析的目标；在合同履行环节，高校应实现对经济合同的履行情况进行监控，能及时发现合同履行过程中所发生的问题，对合同进行补充、修改或解除；在合同纠纷处理环节，实现控制合同纠纷，需要维护本校的合法权益的基础上，又不侵犯对方的合法权益的目标；最后在合同登记归档环节，实现确定相应的归口管理部门，对合同进行统一管理，以确保合同的归档的完整，并且对于涉密的合同采取保密措施的目标。

（二）高校经济合同管理框架

基于内部控制理论和合同管理原则，设计高校经济合同管理框架即经济合同管理工作的框架流程为：梳理业务范围、确定控制目标、明确审批权限、设置业务各环节的审批规定、划分合同管理流程中涉及的部门并明确岗位职业、明确业务流程、识别风险点并制定风险应对策略、设计风险控制矩阵、编制关键控制文档及使用流程。

1.梳理业务范围。包括梳理高校经济业务设计的内容、范围与部门。在所涉及业务范围内，规定必须签订合同的经济业务种类。例如：建设工程设计、监理、施工、结算、决算业务；单笔交易金额达到或超过2万元的服务交易；单笔交易金额达到或超过5万元的货物交易；其他经合同归口管理部门认定必须签订合同的业务。

其次，梳理高校经济业务往来中所涉及的高校部门范围。包括经办责任部门为具体合同经办部门（某学院、处室等）；归口管理部门为高校法规处；协作部门为高校财务处及办公室。

2.确定控制目标。明确高校经济合同拟定、审批、执行等环节的程序和要求，定期检查和评价高校经济合同管理中的薄弱环节，采取相应控制措施，促进相关经济业务合理开展和经济合同的有效履行，切实维护高校的合法权益。

3.设置业务各环节的审批权限。高校应将经济业务合同按种类金额等划分为重大合同、重要合同与一般合同，相应的设置不同的审批权限。这些审批权限包括是否经过经办部门负责人、法规处处长、财务处长、经办部门主管副校长、主管法制副校长、主管财务副校长、校长审批。通过划分合同种类、明确审批权限，使经济合同管理的全过程——调查、谈判、签署及结算工作的审批权限细化到高校各个职能部门的负责人。

4.划分合同管理流程中涉及的部门并明确岗位职业。高校经济合同管理按职能分类主要分为三类，分别为：经办部门、归口管理部门和协作部门。各部门的岗位职责具体包括岗位设置以及岗位具体责任。具体在下节高校经济合同管理实施中展开叙述。

5.明确业务流程。高校经济合同管理同一般合同管理流程一致，包括合同调查、合同谈判、合同文本拟定与审批、合同签署、合同执行、合同变更、合同档案管理等几个具体流程。在这一环节高校应就本校实际情况明确每个具体流程由高校哪些职能部门的相关人员负责。例如在合同执行这一流程中，高校经济合同经办人要随时跟踪高校经济合同执行情况，发生异常情况要随时向部门负责人、财务处合同管理员报告。发生违约可能或违约行为时，要及时采取有效措施使其对本校的不利影响降至最低。高校合同管理员每月月底之前更新合同管理台账，将合同执行的最新进展情况登记入账，并编制高校经济合同报告月报表，报财务处处长及主管副校长审阅。

6.识别风险点并制定风险应对策略。高校合同管理部门应从梳理相关经济业务流程、明确业务环节入手。分析各项经济活动的业务流程是否清晰合理，流程中的相关岗位的职责权限是否明确，不相容岗位是否相互分离，每个环节的授权审批是否科学完整，相关信息是否得到全面记录，各项管理要求是否在内部管理制度中予以明确，各项制度的执行是否有效，关键控制措施是否得到落实。

7.编制关键控制文档及使用流程。由合同管理人编制合同借阅台账，财务人员编制合同付款申请表，合同经办人编制供应商调查表、合同审批表、合同文本，并相应的规定编制份数和留存人员，从编制拟定等文档工作上规范经济合同管理流程，便于签订执行、监督审查工作的开展。

（三）高校经济合同管理实施

高校经济合同管理工作部门按职能分类主要分为三类，分别为：经办部门、归口管理部门和协作部门。各部门的岗位职责具体包括岗位设置以及岗位具体责任。

1.经办部门。分别设置合同经办人和部门负责人两个岗位。其中合同经办人岗位责任为：根据经济业务的情况及本校制度要求，发起合同业务；合同对方的联系、信息收集以及初步审核，跟踪供应商评价活动直到流程结束；组织合同谈判并记录谈判结果；起草合同文本，并将之送审直至合同审批完成；合同履行过程的日常管理与跟踪；发起合同结算流程并跟踪至流程结束；向合同归口管理部门提供所需信息。部门负责人岗位责任包括：供应商评价的审核；参与重要合同谈判；合同文本的审核；合同结算资料的审核。

2.归口管理部门。高校经济合同管理中的归口管理是指高校按照管控事项的性质和管理要求，结合单位职责、组织机构和岗位设置，在不相容岗位相互分离和内部授权审批控制的前提下，明确单位内部各项业务的归口管理责任单位的控制方法。归口管理主要要求为：根据本单位实际情况；按照权责对等原则；采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式；对有关经济活动实行统一管理。

归口管理部门主要设置法规处设合同管理、副处长（业务分管）两个岗位。其中合同管理岗位职责包括：各类合同的法律审核；全局经济合同的归口管理；建立合同台账，对所有经济合同统一编号、存档；组织并参与经济合同的商务谈判。副处长岗位职责包括：参与重大合同、重要合同的谈判；负责经济合同责任条款的审核。

3.协作部门。分别包括财务处、办公室。其中财务处设置主办会计、副处长（业务分管）、出纳三个岗位。各岗位职责如下：主办会计岗负责合同收付款条件的审核。副处长岗参与重大合同的谈判；负责经济合同商务条款的审核。出纳岗负责办理合同收、付款。办公室设置印章管理岗，主要负责合同签章前的审核并加盖印章。

三、完善高校经济合同管理的建议——基于内控的视角

（一）内部控制理论是经济合同有效管理的技术方法

内部控制是将所有的经济业务活动按流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施，将分散的各项管理制度有机地连接起来，它是目标管理与流程管理的有效融合。而经济合同管理作为内部控制理论研究中的一个重要分支，内部控制相关理论自然是对经济合同进行有效管理的技术方法的依托。

（二）合同业务管理组织控制

1.建设内控制度。在内部控制原理中，合同业务的管理工作是可以分解成为由一个个作业点构成的流程的。每个作业点相对应的有自己的风险存在，同时也有相对应的内控措施产生。在合同业务的内控制度方面，重点多放在归口管理机制的制定、预算控制的落实、风险识别等。

2.明确岗位与职责。合同业务管理组织控制主要涉及经办部门、归口管理部门和协作部门。其中，经办部门的岗位职责主要是根据经济业务的情况及本单位的制度规则，负责从合同的调查环节开始，组织合同谈判并记录谈判结果；起草合同文本，并将之送审直至合同审批完成；向合同归口管理部门提供所需信息；供应商评价的审核；参与重要合同谈判；合同文本的审核；合同结算资料的审核；到合同履行过程的日常管理与跟踪；发起合同结算流程并跟踪至流程结束整个过程。

归口管理部门的岗位职责主要为各类合同的法律审核；全局经济合同的归口管理；建立合同台账，对所有经济合同统一编号、存档；参与重大合同、重要合同的谈判。

协作部门一般为各单位的财务部门，主要负责合同收付款条件的审核；商务条款的审核；办理合同收、付款。

3.实施归口管理。归口机制要求高校在经济合同管理工作中严格实施归口管理。通过经济合同的性质和管理要求，结合本校职责、组织机构和岗位设置，在不相容岗位相互分离和内部授权审批控制的前提下，明确高校内部各项业务的归口管理责任单位的控制方法。主要归口管理要求为：根据本校实际情况；按照权责对等原则；采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式；对经济业务相关的合同实行统一管理。