我国民营银行的昨天、今天和明天

李鑫

改革开放4 0年来，我国银行业向民间资本开放是一个渐进的过程，与市场化改革的进程以及民营经济的发展壮大具有同步性。但是由于金融服务业受到较强监管，准入门槛较高，使得这些发展进程又不完全同步。时值改革开放40年之际，有必要对我国银行业民资准入的发展历程进行系统性的梳理。回顾昨天的经历将有助于更好地认识今天的现实以及指导明天的发展。

改革开放40年来银行业在民资准入方面逐步深化

1978～1992年：尝试允许民资办信用社

改革开放初期，面对数量快速增加的集体企业和个体工商户以及日益活跃的城乡市场经济活动，刚刚从“大一统”的单一银行体制转变而来的专业银行体系对其服务的覆盖明显不足，放开民资开办信用社，成为我国第一次金融自由化改革的尝试。

城信社方面，20世纪70年代末，随着我国经济体制改革的逐步开展，一些地区出现了少量城市信用社。1986年中国人民银行下发《城市信用合作社管理暂行规定》，对城市信用社的性质、服务范围、设立条件等做了规定，城市信用社设立速度开始加快。到1993年底，城市信用社数量近4800家，总资产为1878亿元。

农信社方面，1984年，国务院提出要把农村信用社办成真正的合作金融组织， 恢复信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性。随着农村信用社体制改革不断深化，各项业务迅速发展。到1988年末，农信社机构、网点近40万个，建立县联社2200多个，各项存款余额达到1400亿元，贷款余额912亿元。

总的来看，允许民资开办信用社，弥补了原有金融服务不足，满足了新兴的集体企业、个体工商户的融资、结算需求， 为我国改革开放后的经济腾飞做出了不可磨灭的贡献。然而，市场准入过低造成机构数量过于膨胀，同时经营管理、风险意识、监管能力等也未跟上，使得许多信用社在面临不良资产高企的情况下陷入困境。解决由此带来的历史遗留问题在很长一段时间里是监管部门的重点任务之一， 这在一定程度上造成后来政策制定者对于民营银行持有审慎的态度。

1993～2002年：第一家民营银行诞生，民资入股城商行

这一阶段在摆脱了“姓资姓社”问题的困扰后，民营企业异军突起，规模和实力不断壮大，进军银行业的能力和意愿都在增强。同时，1993年国务院发布《关于金融体制改革的决定》，明确了商业化、市场化改革方向，这使得银行业在向民资开放方面取得了更大的进展。

1995年5月，国务院发文批复中国人民银行，同意设立一家民营商业银行。1996年1月12日，第一家民营银行中国民生银行开业。民生银行成立初期将为民营经济和中小企业、高科技企业服务作为主要发展战略，但由此形成大量的不良，迫于生存压力其市場定位开始转向国企、优势行业和大客户。

从1995年开始，为化解城市信用社形成的风险，城市合作银行获准组建，后更名为城市商业银行。城信社整合重组为民资进入银行业创造了机会，包商银行、泰安银行、营口沿海银行、宁波东海银行等均是在此背景下通过改制增资的方式实现了民资控股。此外，深圳发展银行、浦发银行等陆续上市也为公众持有银行股份开辟了一条新渠道。2002年，民间资本在股份制银行和城市商业银行总股本中的占比分别为11%和19%。

随着经济体制改革不断深化，民营经济不断发展壮大，以及民资在银行业中所占比重不断提升，开放民营银行的呼声在舆论中逐渐被推向高潮。2000年，徐滇庆、吴敬琏等50多位经济学家组建长城金融研究所，着手研究在中国筹建民营银行的可行性方案，并由此引发了一场针对民营银行的大讨论。

总的来看，这一阶段银行业向民资开放在多方面取得了进展，特别是民生银行的成立具有标志性意义，但鉴于当时的市场化程度，民生银行更像是“公私合营” 或“官督商办”企业。此外，民生银行审时度势的战略转型虽然为后期的高速发展奠定了基础，但在当时针对民营银行的论战过程中，这却使得“支持民营经济”似乎难以作为放开民营银行的理由。

2003～2012年：民营开放遇波折，民资开放加速推进

2003年7月，由长城金融研究所推动的5家试点民营银行方案在京接受了国研中心、银行界和学术界专家的“三堂会审”，不过其普遍存在的暴利心态并没有得到与会专家的认可。此后，志高集团、泰力实业等陆续试图发起筹建民营银行均告失败，民营银行破冰之路由此进入停滞。

然而在另一方面，银监会却一直鼓励和引导民间资本以参与商业银行IPO、增资扩股、农村信用社改制、发起设立村镇银行等形式进入金融服务领域。哈尔滨银行、辽阳银行、烟台银行等城商行，沈阳农商行、成都农商行等农商行，均是在这一阶段实现了民资控股。不过，尽管这些银行的民营资本所占比例较高，但银行的经营管理仍然在很大程度上受到政府部门的干涉和控制。截至2012年底，在股份制商业银行和城市商业银行总股本中， 民间资本占比分别为41%和54%；在农村中小金融机构股本中，民间资本占比超过90%。

中国民生银行在这一阶段依靠其体制机制方面的优势实现了快速的增长，截至2012年底，资产总额已突破3万亿元， 是2002年的13倍。在自身实力显著增强后，民生银行在发展的巅峰期再一次历史性地调整市场定位，从2007年起重新将发展的重点指向民营和中小企业金融服务。截至2012年底，民生银行民企一般贷款余额达到5375.05亿元，小微企业贷款达到3174.70亿元。

总的来看，5家试点民营银行方案遭冷遇，原因主要在于当时的民企不够成熟，对银行的认识也存在问题。“三堂会审”虽然是非正式的，但参与专家中却不乏后来监管部门的领导，某种程度上可能会使监管部门形成对民营银行较为负面的认识。不过整体而言，监管部门对于民资、民营的态度则是审慎但却开放的，其通过试点小贷、村镇银行等形式逐步逼近真正的民营银行落地。另外，民生银行在自身发展壮大后又回归初心，根本原因还是在于其与民营企业同根同源，此外一些民资控股的城商行、农商行实际上也较好地服务了民营经济，这都足以证明民营银行和民营经济之间的紧密联系。

2013年至今：民营银行终破冰，进入常态化设立阶段

经历3 0多年的发展，以民营经济为代表的非公经济已然成为社会主义市场经济的重要组成部分，也成为我国经济社会发展的重要基础。在金融领域，2012年以来，新兴的互联网金融巨头凭借货币市场基金、网络小贷、移动支付等创新产品， 变相地冲击着传统银行业务，也间接地证明了民营企业也能做好金融。

中共十八届三中全会后，银监会、人民银行等相关部门落实中央和国务院政策精神，于2014年初启动民营银行试点。2014年3月，银监会批准首批5家民营银行试点方案。2014年底，首家试点民营银行——前海微众银行正式开业运营。到2015年5月，第一批5家试点民营银行全部如期开业。2016年，第二批14家民营银行完成论证，重庆富民银行、四川新网银行等12家民营银行获批筹建。2016年底， 银监会发布《关于民营银行监管的指导意见》，意味着民营银行正式进入依法依规常态化设立的新阶段。第二批民营银行已于2017年底前全部开业。

除放开民营银行外，2012年以来，银监会贯彻和执行《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，继续支持民间资本参与城商行存量改造和历史风险化解，支持和鼓励民间资本投资入股农村中小金融机构。截至2016年底，民间资本在农村中小金融机构股权占比为86.3%，其中在农村商业银行股权占比为88.3%。然而，在防范金融风险、整顿金融秩序的大背景下，2017年以来，国家加大了对于民间资本违规构建的金融集团的整治力度， 同时针对股权乱象，监管部门也着力从制度层面弥补漏洞。

总的来看，民营银行实现常态化设立，充分体现了从供给侧着手的改革思路，也一定程度上标志着我国银行业乃至金融业的发展进入了一个新的时代。在非法集资、互联网金融、民资金控等乱象丛生的背景下，对民营银行“开正门”有助于监管部门更有效地“堵偏门”。然而新批设民营银行更像是有限牌照的银行，一行一店等以及一省一行等限制，都反映出监管部门审慎的态度。

引入民间资本和民营体制有助于银行业深化改革

对于我国银行业改革而言，引入民间资本和民营体制意义重大。金融本是内生于实体经济，并且服务于实体经济的，而我国的银行业是伴随着经济的转轨，从曾经“大一统”的单一银行体制逐步发展而来，其发展过程存在一定程度的外生性； 并且长期以来，我国银行业的高速增长更多是依靠外延式的规模扩张，而不是内涵式的效率提升。这些因素不仅使得银行业自身发展的不平衡、不充分，也使其与实体经济之间似乎始终存在某种程度的不相适应。随着我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，打造高质量金融迫在眉睫，引入民间资本和民营体制则有助于银行业深化改革。

有助于优化金融供给结构，增强金融普惠性。我国银行业长期存在结构性失衡，大部分信贷资金被国有、大型企业所占据，而有强烈资金渴求的大量民营企业、中小企业或小微企业以及居民消费领域却普遍存在融资难、融资贵问题。然而实践证明，通过将民间资本引入银行业， 有助于从“供给端”着手解决融资难、融资贵表象下的银行业体制、机制问题，纠正银行业业务结构的失衡。不论是民生银行，还是诸如泰隆银行等民资控股银行， 抑或是农村中小金融机构，在服务民营经济方面都是走在前列。

有助于提高服务效率，应对外资银行挑战。引入民资有助于将“市场在资源配置中起决定性作用”的原则落实到银行领域，从而带动全行业竞争更加充分，提升银行体系活力，并进而改善各家银行金融服务的效率。2017年，新批设民营银行的经营绩效明显优于传统商业银行，其中互联网银行发展尤为迅速，同时这种“鲶鱼效应”也正在倒逼传统商业银行进行机制、产品和服务创新。此外，通过发展民营银行，也有助于培养一批真正适应市场竞争的银行家。

有助于在公司治理方面为银行业开辟新道路。传统商业银行特别是国有银行普遍存在内部人控制和行政控制现象，长期来看不利于银行业的可持续发展。民间资本进入银行业金融机构则有助于优化股东素质，完善公司治理，提高银行的执行力。而在真正意义上的民营银行中，股东则更能有效介入银行治理，按照自身意愿选择管理者，并遵循市场化的激励机制， 可以在更大程度上缓解委托代理问题。当然，不可否认民营银行自身也存在公司治理方面的种种问题，但相较而言它们是在朝更加市场导向的方向去探索。

有助于银行业差异化、特色化发展。随着民间资本的进入，银行业资本结构变得更加多元化，并一定程度上形成不同的经营模式和竞争力。民营银行的发展则促进现有银行体系在客户层次和业务结构方面进一步细分，金融服务理念的转型和金融工具的创新在其中扮演着重要的角色。尤其是民营银行能够更有效实现产业和金融资本融合，这意味着其必然呈现多样化的业务模式。从目前来看，新批设民营银行不仅与传统银行相比存在鲜明的特色和突出的优劣势，而且各家民营银行之间也存在显著的差异。从另一方面来看，近些年直接融资市场发展、利率自由化推进和互联网金融的多重变革，正在迫使传统商业银行推进业务转型，而民营银行的引入则会加速这种转型的步伐，使得传统银行之间也将加速分化。

未来民营银行的发展战略及政策建议

展望未来，经济发展的新常态、稳货币和强监管的政策组合、利率市场化的深入推进、扩大对外开放以及金融科技等等，都势必会带来银行业发展环境的转变，这对于新批设的民营银行来说，既是机遇也是挑战。这些民营银行未来要想在众多银行中发展壮大，则需充分发挥优势、扬长避短，在战略层面上重点关注如下几方面：一是坚持差异化、特色化经营。重点关注中小微企业和个人消费领域，找准传统银行的不足之处作为突破点；经营模式上针对自身的客户定位和产品体系，构建切实有效的组织架构和流程体系。二是充分利用股东资源。针对互联网基因的股东，依托其流量平台开展业务，整合其大数据体系强化风控；针对无互联网基因的股东，充分挖掘区域及产业链上下游企业的深层次金融需求。三是可采取模仿赶超策略。充分利用后发优势， 吸收传统银行的成功经验和失败教训，并依托自身灵活的体制机制以及无历史包袱的优势，围绕轻型化、综合化、数字化战略搭建整个业务体系。四是加强与传统银行及其他机构的合作。通過同传统银行合作，一定程度上可摆脱既有政策的限制， 同时也有助于实现轻型化经营；秉持开放共享精神，积极与各类机构合作，打造更大的业务生态圈。

从政策制定者的角度看，民间资本发起设立民营银行是金融领域供给侧结构性改革的重要内容，未来应结合新时代银行业及民营经济发展的特征和趋势，与时俱进，从事前、事中、事后三个方面完善法律制度和政策框架，进一步促进民营银行健康发展。一是扩大准入、放宽限制。在坚持技术可靠、风险可控、实名认证、交叉复核的前提下，推进远程开户，放开“一行一店”限制；为新设民营银行进入同业拆借市场开展流动性管理、通过发行金融债获得资金来源提供便利；把握批设节奏，明确新设民营银行加入存款保险的条件，防范道德风险。二是细化事中监管。统一主要股东“风险自担”的范围与内涵，加强股东行为监管，推动健全民营银行公司治理机制；针对民营银行关键监管指标，可设置更加审慎的监管指标要求和风险应对措施，探索分级管理制度；各地配备充足合理的监管资源，确保差异化监管框架落地。三是充实退出法律法规制度。推进银行业金融机构市场退出制度立法，坚持市场导向原则，建立“识别—接管—处置—退出”的有序退出机制，防范系统性金融风险；落实民营银行相关监管政策，结合我国整体金融监管框架，厘清中央监管部门和地方政府职责边界，明确民营银行市场退出的主导者。

（作者单位：中国民生银行研究院）