国企改革的实践历程及待解决问题（下）

王松奇

胡温十年也就是2003年至2012年这十年时间，我国在国企改革方面出台了多项重大举措，主要有两方面内容：首先是完善国有资产监管体制，其具体内容为（1）对国有资产出资人制度进行内容上的充实和完善，在财务责任、考核办法、监督机制、成本费用管理、分配政策及内部约束等多方面做出了规定。（2）建立國有资产监督管理委员会（2003年4月6日），其职责是实现中央和地方的两级国资管理体制，在这一体制下，实行管资、管人、管事的有效统一。（3）对部分垄断行业实施深化改革和重组，这是党的十六届三中全会关注的重要改革议题之一， 但后来的实践证明，这项改革推行落实的阻力最大进展最不理想。其次是国有企业股份制改革，其具体内容大体有三：一是对国有企业进行股权多元化改造；二是在大型国企特别是在“央企”中建立规范董事会制度；三是建立国有资本经营预算制度。该制度的精髓是将收取的国企利润、资产和股权处置收入等国有资本收益纳入政府预算收入，从2007年起国务院、全国人大和财政部都相继出台了多个文件推动国有资本经营预算制度在全国范围内实施，其中稍有缺憾的是，这些政策文件都没有拟定明确的国有资本上缴收益比例。

胡温十年不仅在国企改革推进方面做了很多基础性制度性建设工作，还分别于2005年和2010年推出了发展非公经济的“新旧36条”，为发挥民营经济和非国有经济积极性奠定了法规前提。胡锦涛同志在中共十六大被选为党的总书记，在第一次政治局委员会举行的记者会上就强调，要“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”。现在回过头来看，胡温十年也是中国经济发展速度最快的十年，人均GDP增长了四倍，这个速度可以用空前绝后来形容。2002年中国外汇储备只有2864亿美元，十年后的2012 年，中国外汇储备已高达33115.89亿美元。可以这样认为，胡温十年是中国家底增厚的十年，使中国经济总量成功变为世界第二的十年。但需要指出的是，因为2008年全球金融危机中国在该年年底推出的让世界惊羡的“四万亿刺激计划”产生了两方面的效果：一方面使中国经济在全球危机中一枝独秀在拉动世界经济增长方面做出了巨大贡献；另一方面，仓促出台的强力刺激政策需要地方政府配合推行，至2009年8月，全国的平台公司数量就已达3000多家，这些隶属于不同层级地方政府的投资平台公司实际是国有企业规模的一次大膨胀。这些平台公司客观上也成了基建扩张重化工业产能过剩的基层操作推手。大约在2010年前后， 有一位国企老总归纳了当时形势下的“四进四退”：（1）党进政退，应该政府分管的事，党组织特别是党委一把手都替政府干了；（2）政进市退，应该交由市场决定的事，政府的行政系统就直接包办了；（3）国进民退，国有企业占有的资源越来越多，民营企业尽管有非公经济的两个“新旧36条”，但还是解决不了投资领域的玻璃门、弹簧门问题；（4）“中央军”进“杂牌军”退，在各省市的土地招牌挂拿地竞赛中，创造地王价格的大多是中字头企业，中央直属企业不仅在金融资源上享有便利， 也是各地方政府争抢的引入对象，而央企之外的所谓“杂牌军” 在资源竞争中则越益处于不利地位。

2012年前后，这位国企老总的上述看法在社会上相当流行， 这种看法反映了在中国，至少有相当一些人认为：党和政府机构应有明确分工；应该在资源配置上更多地发挥市场机制的作用； 应该让民营资本进入更多的投资领域；具有超然垄断地位的中央直属企业不应当在竞争性领域中占有更多的资源，应当给非公经济特别是民营中小微企业以更多的发展机会。这似乎应当成为中国经济进入所谓“新常态”下的一个必然选择。

2012年中共十八大以来，国企改革的思路也是十八届三中全会通过的《改革60条》中的内容之一。《改革60条》中牵涉的改革项目共330多项，我们党的理论家在设计这个改革指导文件时似乎思虑相当周详，改革内容凡所应列，皆在其列，但从文章写作及改革操作实践指导意义来看，我认为有三点值得商榷：一是没有突出重点；二是没有划分阶段性；三是由于“一方面另一方面”的辩证思维所致，事情说圆了，操作却可能让人无所适从， 如要发挥市场机制在资源配置中的决定作用又要更好地发挥政府的作用等诸如此类的表述。在国企改革问题上，《改革60条》提出的基本要点是：（1）毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力；（2）发展混合所有制经济，用交叉持股的方式对国有经济实施改造；（3）国有资产的监管以管资本为主。2015年8月，中共中央、国务院又推出了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是一份里程碑式的文件，该文件对国企改革的深入推进提出了一整套指导方针，其核心内容有三点：一是将国有企业划为两类，即商业类和公益类，通过界定功能，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核；二是对国企领导人员实行分类分层管理，实行选任制、委任制和聘任性等不同的选人用人方式；三是建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高至30%。我个人认为，这项国有资本收益上缴30%的硬性规定对于那些长期占有国家优质资源又不愿意将收益上缴国家的国有企业最具冲击力。而这一政策动议早在2013 年十八届三中全会拟定《改革60条》时就已经确定了。2013年11月22日下午中国社科院的张卓元老师作为文件起草组成员向中国社科院局级干部作文件起草背景报告时曾说，对于起草组成员提出的到2020年国企要将资本收益的30%上缴公共财政的动议， 文件起草组中国资委派出代表好象很有不同意见，他们认为30% 比例太高。我仔细研读了《改革60条》中与国企改革相关的4条[（5）、（6）、（7）、（8）]、2015年出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》和1999年9月22日中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》这三个历史性文件，发现2013、2015年两个文件中的基本理论思路包括改革看法早在1999年的那个文件中就已被清晰勾勒， 而且，1999年那个文件中提出的“坚持有进有退，有所为有所不为”这样有很高境界的语言在中共十八大以来的两个文件中再也没有被重新提及。相反，我们看到的是领导讲话和主流媒体的声音是要“理直气壮地做大做强国企”。在这样的政治语境下， 国企改革图景大致是：央企数量从169个压缩成97个，地方的国企也学央企的样子在进行所谓战略重组秉持的基本是做大做强理念；此外，从中央到地方都高喊推进混合所有制改革，但进展并不算很快。特别需要指出的是，党中央和国务院近两年来都一直在强调国企中的僵尸企业退出问题各地响应者寥寥。总之，国企改革实践总体进展似乎并不尽如人意。

据统计，上市公司中国资背景公司与非国有资本公司的资本收益率对比，前者连后者一半都不到，这说明，经过40年的改革开放，尽管中国内外竞争经济环境已发生了根本性变化，但国有企业国有经济本质的高成本特征基本没有改变，现实提出的问题是：我们可不可以将提高资本收益率作为国企改革的最终目标？ 我们能否在国企现代化企业制度建设中真正规范公司治理？我们能否在混合所有制改革中不强调国资的控股地位？国企管理人员能否尽可能多地走市场聘任之路？中共十五届四中全会提出的那个有进有退有所为有所不为能否成为当下国企改革的指导思想？ 如此等等。在深入推进国企改革时我们应当经常想一想小平92南巡谈话时提出的“三个有利于”，于兹不忘，我们就能在各项改革中方向明、路子对、进展快、效果好。

（2018.6.28晨）