如何补齐PPP项目的预算管理短板

2018-07-14杨弘毅

银行家 2018年7期

杨弘毅

在防范和化解金融风险成为中国三大攻坚战之首的大环境下，PPP项目的风险格外引人关注，控制不断扩张的PPP项目的风险，已然成为了中国防范和化解金融风险的重要组成部分。其中，由政府承担支出责任的预算管理已经成为确保PPP项目正常运作、管控财政风险的重要方法。

预算管理缘何重要

预算管理制度是控制PPP项目风险的重要工具。通常来说，借助推行PPP模式来吸引社会资本加入到公共产品供给之中，能够极大地节省财政投资，减少财政负担。然而，由于PPP项目本身具有公益性特点，对种类各不相同的PPP项目，政府需担负着各式各样的支出责任。例如，某些项目要求政府能在项目公司中占部分股份，产生资本金支出；某些项目由政府给予其可行性缺口补贴，在某个时间段，政府给PPP项目税收减免之类的优惠政策等。如此一来，在整个PPP项目构建、运作进程中，就产生了政府财政的支出责任，极大地影响着正常财政收支，可能影响财政收支平衡。所以，应把此类支出责任控制在政府财政能够承担的范畴之中。此外，关于预算管理方面，对PPP项目不同时间段的支付责任，只有构建起明确的控制红线，才能将能够合理高效地管控支出进度与过程，避免财政风险的产生。

中期预算管理能够降低PPP项目的财政风险。PPP项目通常周期长、利益涉及广、不确定因素多，在项目的进行过程中会发生众多难以预估的变动，增加财政预算管理的难度。现阶段，我国中期财政预算改革正稳健开展，应充分切合现代财政制度及现代化国家治理理念，把PPP项目财政支出作为中期预算管控的重点，考查项目在将来各年度对预算资金的需求状况，借助滚动预算编制，保证每项财政资金都能够按时、充分到位，提升规避财政风险的前瞻性，切实保障财政资金的安全。

当前制度有哪些短板

PPP项目物有所值论证对财政预算风险控制有限。依照财政部相关政策的要求，PPP项目必须要符合物有所值论证，才可以步入采购、运营等环节，政府的支出才可以归入到预算管理中。在此过程中，如果物有所值论证不够严谨，那么将会对PPP项目的预算管理造成不良影响。首先，在制度层面，财政部要求当前物有所值论证以定性评价为重点，定量评价作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，并为项目决策和绩效评价提供参考依据。在全生命周期整合程度、风险识别与收益分配等方面，主观因素较多，打分弹性颇大，难以准确评价该项目。其次，在具体实行层面，存在有把PPP项目当作政绩工程的现象，使得物有所值论证缺乏严谨性，评价过程浮于形式。所以，现阶段的物有所值论证，还无法合理高效地規避PPP项目财政预算风险。

PPP项目政府预算管理制度有待健全和改进。随着PPP项目的不断发展，目前所采用的政府预算管理制度已经无法充分满足其管理要求。主要表现在以下三个方面：第一，PPP项目的预算管理还需要进一步健全和完善，提高其正确性和可靠性。因为被现行预算管理体制和各级人民代表大会审议批准预算时间的限制，各地区在年初编制预算与审核PPP项目规模的过程中，还无法有效的明确政府一般债券资金支出的金额和上级财政转移支付的金额，在实际执行的过程中，该部分支出通常都是通过预算调整手段进行管理的。如此一来，就会对政府明确当年PPP项目的规模带来一定的影响。第二，在PPP项目预算实施的过程中，预算资金不能实时到位，一些地方政府没有严格根据合同的规定与预算的安排来拨付财政补贴或相关费用，甚至随意侵占、挪用该项资金，这样不仅会使社会资本的利益受到损失，还会损害政府信用。如果由于预算资金问题导致项目公司破产倒闭，当地的投资环境将受到严重影响。第三，从现阶段政府预算、决算的信息公开与披露来看，PPP项目的投资、补贴等内容公开程度较低，公众无法进行有效监督，社会资本也无法准确、全面地了解政府财政信息，增加了投资顾虑，影响了投资热情。

如何完善

构建完善的中长期政府预算管理制度。政府可以借助编制、实施中期预算，把本级政府承诺的PPP项目支出计入中期预算管理，和年度预算进行对接，滚动编制。在资金安排上，以安全性为导向，将政府承诺的PPP项目支出放在首位，切实保证资金及时拨付，履行合同义务。可行性缺口补贴可借鉴以前年度经验，根据适当的比率折现计入当年预算支出，并配以相应说明。此外，还应充分发挥中期预算的预警功能。政府可以在进行中期预算的编制及实施时，合理预估未来三年的财政收支规模，以便及时准确地针对PPP项目的运营状况作出适当调整。

规范政府预算资金使用的信息披露。无论是PPP项目的构建运作管理，还是政府预算收支管理，政府均应该把PPP项目中政府承诺支出的详细信息向社会公众披露，以便社会公众和企业进行监督。其一，在各级政府年度预算、决算报告中，应明确详尽地公开本级政府本年度PPP项目运作状况及支出安排。此外，还应披露可行性缺口补贴的总额，自觉、积极地接受社会公众监督，合理管控政府承诺支出的规模与增速。其二，通过政府综合财务报告来真实体现PPP项目的整体运作状况和政府财政支出情况，明确项目架构中政府的职责范围，有效保障社会资本的利益不受损害。

健全PPP项目财政预算绩效评价机制。政府需要进一步健全和完善PPP项目的预算绩效管理机制。首先，完善PPP项目绩效预算管理的相关法规。明确PPP财政支出的绩效评价机制，拟定详细执行方案。其次，构建独立、科学、有效的PPP项目预算管理绩效评价制度。可以借助构建PPP项目的绩效评级指标体系，合理选用项目绩效评价方法。最后，合理运用绩效评价结论，将其作为整改、优化项目管理的依据，为中期规划和预算调整提供数据支持，同时建立相关数据库，统计评价结果，为后期政府选择项目合作方提供参考。PPP项目政府承诺支出的绩效评价，应该以第三方机构评价为主，以政府内部评价为辅，公开绩效评价结果，接受公众监督。

预算管理与资金管理相结合。预算管理的规范性是确保项目开展的主要前提，资金管理的安全性是推动项目进行的重要保障。因此，要想做好PPP项目，就必须重视预算管理和资金管理的结合。参与各方应该建立以预算管理为重点，以资金管理为中心的内控制度，将资金管理和预算管理联系起来。首先，要强化结余资金管理。根据PPP项目资金的长期性与波动性特征，可以设立项目稳定调节基金，填补预算资金可能出现的漏洞。其次，要明确资金用途，严格依照专项资金或一般预算资金进行集中拨付，确保专款专用，严格根据预算安排，合理调度资金，确保PPP项目高质量完成。

（作者单位：华夏幸福基业股份有限公司）