扶贫专项资金绩效审计研究——以甘肃省为例

王芳霞

（兰州财经大学，甘肃 兰州 730000）

一、扶贫资金绩效审计研究的意义

自十八大以来，国家提出“两个一百年”目标，努力实现人民的共同富裕，全国各省相继开始大力推进扶贫项目，逐步缩小贫富差距。为了促进国家的扶贫发展项目，党中央相继制定了一系列与扶贫相关的政策，投入大量的财政扶贫资金，逐步推进扶贫项目。国家的这些政策不仅符合经济新常态这一大的经济环境，也是四个全面战略布局和五大发展理念的重要体现。正因为国家如此重视扶贫项目，关注扶贫项目的进展，扶贫专项资金的管理和使用便成为扶贫项目的重点，加强扶贫资金的管理水平越发重要。提高扶贫资金的使用效率，关键在于加强绩效审计水平和监督力度，不断加强依法审计、全方位监督，才能更好的利用财政专项资金。另外，还应提高审计人员对专项资金的绩效审计水平，逐步推进扶贫专项资金绩效审计，改善我国扶贫专项资金绩效管理水平，有效促进政府部门认真履行绩效职责，准时、高效的完成精准扶贫的目标，早日实现共同富裕。

从甘肃省实际情况来看，贫困是甘肃的基本省情，与全国其他地方相比，贫困人数量大、连片特困区域多、贫困程度深的状况尚未根本改变。据数据统计，甘肃省552万贫困人口，全省58个片区特困县、17个插花型贫困县、6220个贫困村的129万贫困户。甘肃省贫困发生率居全国第二，仅次于西藏。而且，甘肃省地理环境也比较复杂，许多县乡都位于山区地带，土地资源不足，耕地面积少，水资源极度匮乏，这些使得很多人民的生活陷入贫困水平。由于这些限制因素，甘肃省的扶贫发展之路并不顺畅，精准扶贫的任务还很艰巨，要解决的问题还有很多，必须高度关注扶贫开发过程中资金的合理利用。

二、扶贫资金绩效审计的审计目标和内容

为了有效开展审计工作，最重要的是要认识和理解所要求的审计目标。因为审计目标贯穿审计过程的始终，既是审计活动的方向和预期结果，也是理论与实践相联系的桥梁。通常专项资金绩效审计目标分为经济性、效率性和效果性目标，与精准扶贫工作相结合，便可得到扶贫资金绩效审计目标。因此，本文认为，扶贫资金绩效审计的目标就是在扶贫资金使用真实性、合法性和合规性的基础上，评价扶贫资金经济性、效率性和效果性的实现程度。其中，经济性是通过审查与评价扶贫资金的取得、使用及管理是否节约及合理，改善资金管理，节约资源；效率性是对扶贫专项资金组织和管理中的投入与产出关系做出审查，优化组织系统和管理实施，达到高效率配置扶贫专项资金的目的；效果性是利用审查结果来评价既定目标实现程度，通过评价结果促进决策、组织和管理，从而进一步改善活动效果。本文基于对扶贫专项资金绩效审计的目标和内容研究，其目的在于根据甘肃省扶贫实际情况，来探索适合甘肃省专项资金绩效审计的方案框架，从而进一步提高工作效率，更好的帮助甘肃省完成扶贫任务。

三、甘肃省扶贫专项资金绩效审计存在的问题

甘肃省正按照新时期的扶贫要求，加大财政资金的投入力度，合理利用扶贫专项资金，努力提高贫困人民的生活水平，减少贫困人口的数量，做到精准扶贫、精准脱贫，早日实现共同富裕。正是在这样背景下，分析扶贫专项资金绩效审计才显得格外有意义。当前扶贫专项资金绩效审计主要存在以下问题：

（一）重结果评价轻过程控制

目前，绩效审计存在审计人员的能力不足，绩效意识淡薄以及绩效审计力度不够等问题，如果要对绩效审计的全过程实施内部控制，成本较大，而且政府审计机关资源不足，使得政府绩效审计工作往往只重视最后得到的结果，而忽略过程控制，以结果来决定一切。因为相对于整个审计过程实施控制，结果评价往往更方便获得，而且需要较少的人力物力，对审计人员来说更有利，因此，现实情况中他们更倾向于实施结果评价。但从专业角度来说，绩效审计只关注结果评价而缺乏对整个过程的控制是远远不够的。很多方面需要从过程控制入手，发现问题，而结果评价却无法实现。例如，从扶贫专项资金的最初申请发放、合理分配到有效利用以及管理办法往往会出现漏报、虚报和使用不当等各种问题，如果绩效审计只关注结果评价，利用审计结果来评价扶贫资金使用的效率将很难发现这些问题，从而不能得出准确的结论。如果能有效利用内部控制来监督扶贫资金的使用情况，将大大减轻绩效审计工作，同时也能更好的提高效率。因此，绩效审计过程中的各项环节的有效控制对提高审计效率有着十分重要的作用。

（二）审计覆盖范围有限，还难以做到全覆盖

甘肃省扶贫专项资金的绩效审计主要关注贫困地区的经济增长情况和扶贫项目的经济效益情况，重点还集中在经济效益方面，例如GDP的增长情况、贫困人民的收入水平，但这些只是扶贫项目成果的一方面，还达不到中央领导的预期设想，如对贫困地区的生活环境、基础设施、技术培训等方面很少涉及，这些同样也是贫困地区发展中不可缺少的部分，审计工作也应当关注。对于甘肃省贫困地区的扶贫项目，不仅要从经济上提高生活水平，更要注重整体效益，同时提高社会效益和生态效益。另外，目前的绩效审计还缺少对扶贫资金相关政策的评价。对扶贫项目来说，政府的扶贫政策是行动指南、道路指引，对评价扶贫项目的具体实施情况，具有高度的指导意义。如果没有详细可行的政策作引领，扶贫开发就没有清晰地目标，不可能做到精准扶贫。因此，也应把政策绩效审计纳入扶贫资金的绩效审计范围中。

（三）扶贫专项资金审计法律制度不够完善

完善的法律规范是提高审计效率的保障，目前，与绩效审计相关的法律制度体系还不完善，法律规范不够完备，使得扶贫专项资金绩效审计中有许多问题未能得到有效解决。例如，绩效审计过程难以透明化、公开化，以及责任界限不清，这些问题的根源在于法律规范。由于扶贫资金绩效审计监督的范围不明确，使得追究制度不完善。同样，扶贫资金绩效审计范围和概念的不确定，也导致了各地执行方式不一致，阻碍了审计工作的进行。审计责任不能落实到个人，项目负责人不但不会承担审计责任，更可能互相推卸责任，导致审计漏洞，不能有效实现绩效审计目标。由于审计机关受到当地政府的制约，审计机关的负责人可能又是被监督审查的对象，这使得绩效审计工作受到很多障碍。正因为缺少相应完备的法律规范，审计工作的许多问题不能得到有效解决，影响了审计工作的效率和效果。因此，为了提高审计工作的有效性，更好的实施扶贫专项资金绩效审计，必须建立有效的法律法规体系，完善与扶贫资金相关的政策法律法规，使审计工作在保持应有的独立性和专业性的基础上更好的为人民服务。

四、加强扶贫资金绩效审计的建议

（一）重视过程控制，加强审计监督力度

在绩效审计过程中，过程内部控制与结果评价发挥着同等重要的作用，二者缺一不可。因此，要求审计人员执行审计工作时不应只重视事后结果评价，更要注重审计过程的内部控制监督，全面关注扶贫资金的立项申请、合理分配、使用过程监督以及资金的有效利用，及时发现扶贫资金在管理使用过程中存在的问题，追查源头，并进行有效监督和控制，防止问题进一步扩大，同时提出合理有效的改进建议。同时，在扶贫专项资金绩效审计过程中，审计人员一方面要监督精准扶贫资金相关政策落实情况，另一方面还应检查扶贫资金绩效审计情况，循着资金流向，具体到项目资金拨付流程和使用管理都要按照政策要求，并进行全过程审计监督，将绩效理念贯穿扶贫审计全过程。事实上，扶贫资金绩效审计的初衷就是通过合理监督来控制扶贫资金的管理情况，防止出现虚报、漏报的问题，从而推动扶贫资金绩效审计过程和结果的公开化和透明化，使扶贫专项资金真正的得到有效利用，用到实处，切实维护广大贫困群众的利益。

（二）统筹兼顾，实现审计全覆盖

目前，大多数绩效审计只关注经济效益，很少做到审计全覆盖，可局部审计得到的结果并不全面，全方位、多角度、有深度的审计理念是绩效审计的根基。一方面要重视审计内容全覆盖，即绩效审计要以资金项目和政策绩效为主要审计内容，分别围绕资金的筹集、分配、管理和使用，以及项目的立项、建设、运营效果及相关配套政策的制定和执行结果，对扶贫资金的具体绩效情况进行审计。资金项目绩效审计关心具体实施中的问题，而政策绩效审计关注体制、机制、制度层面的问题，以上两方面应该结合使用。另一方面，实现评价指标全覆盖，统筹兼顾经济效益、社会效益和生态效益。扶贫资金绩效审计不仅要考虑现实的经济效益，更要重视未来会影响经济效益的社会效益和生态效益，社会效益和生态效益也是绩效审计不可缺少的内容。因此，在设计绩效审计评价指标体系时，应建立一个综合的、全面的指标体系。

（三）完善绩效评价法律法规体系

为了确保扶贫专项资金绩效审计目标的实现，必须完善与之相关的法律法规制度。法律法规完善既要加强内部规章制度建设，明确扶贫资金审计的监督范围，还应制定科学合理的专项资金(如扶贫资金)审计准则、实施细则和其他规范，使得绩效审计工作有法可依、有规可循，绩效审计的效率将大幅度提高。同时，绝不能忽略对扶贫资金绩效责任的问责力度，必须明确绩效审计法律责任的范围和类型，切实落实法律责任追究制度。只有建立完善法律法规体系，以法律规范作保障，提高审计机关的法律责任，才能提高扶贫资金绩效审计的效果，增强对扶贫资金审计工作的监督和约束。