本外币一体化视角下跨境资金流动监管模式的国际经验借鉴及监管建议

徐展峰

（中国人民银行南昌中心支行，江西 南昌 330008）

随着全球经济一体化趋势日益增强，各国之间的经济联系更为密切，各国企业之间的贸易结算更加频繁，跨境资金流动的规模与日俱增。因此，如何有效地监管跨境资金流动对各国来说都至关重要。人民币已加入SDR，未来人民币国际化将进一步推进，但我国现行的跨境资金流动监管仍然侧重于外汇收支监管，对本币监管依然薄弱。在此背景下，探讨构建跨境资金流动的本外币一体化监管体系无疑具有重要的理论与现实意义。

一、国内外相关研究成果

跨境资金的正常流动对推动一国经济发展起到重要作用，但在一定条件下，跨境资金的非正常流动，尤其是短期跨境资金的大量流出入，会对该国的经济金融产生较大的负面影响，甚至可能触发严重的金融危机。因而，如何有效地对跨境资金流动进行管理是当今国际金融领域最为重要的研究方向之一。

从国外研究成果看，Meade（1953）研究短期跨境资金逆转性流出对经济可能带来的危害问题，并提出相应的政策选择：采取较严格外汇管制措施，阻止资金异常流出；释放外汇储备，抑制短期投机行为；发挥汇率机制的调节作用，允许汇率下降。Tobin(1972)首次提出“托宾税”的概念，并给出征收托宾税的基本设想，他认为，资本的泛滥将严重冲击国际金融体系正常运转，对发展中国家负面冲击尤为显著，因而要对外汇交易征税，通过降低资本流动性来赢得金融全球化的相对稳健。Sphan则意识到非正常跨境资金流动对金融稳定的可能危害，重新对托宾税进行设计，提出在对外汇交易征收较低税率的基础上，要对非正常跨境资金流动征收相应惩罚性的税率。

从国内研究文献看，孙恒(2005)提出我国应从宏微观两方面来加强对短期跨境资金的监管，例如，通过利用征收税收、取消外资企业非国民待遇、加强对跨境资金流动审批管理等手段来抑制短期跨境资金的流动。兰振华、陈玲（2007）认为，为有效抑制大量的投机资金涌入我国，应当进一步完善人民币汇率形成机制，不断增加汇率弹性，使得短期资金的收益不具确定性，同时建议外汇管理部门要减少单纯依靠行政手段，要更多发挥市场对资本流动的调节作用。王亮（2012）结合新形势下跨境资金流动的波动性，在分析异常跨境资金流入的主要渠道及表现特征的基础上提出进一步改进我国跨境资金流动监管的政策建议：一是建立监测预警机制，及时对国际收支中的脆弱性及可能发生的危机做出预警；二是建立协同监管机制，从我国实际情况出发，有效整合监管资源，加强部门之间的政策协调，建立及时、准确、安全的信息数据交流渠道；三是提高代位监管者的严肃性，各有关职能部门应加强对外汇指定银行、会计师事务所等机构行为的监管，增强其法制观念，以更好履行好代位监管职责。

二、跨境资金流动监管模式的国际经验及启示

（一）跨境资金流动监管的主要模式

1.美国。关于跨境资金流动的监管，美国金融业监管当局的多家机构，组成一个以美联储为伞尖的伞型监管框架，共同实施监管。美国对跨境资金流动的有效监管主要通过以下五点来实现：一是监管为结果导向，而非过程导向。银行做每笔业务均须高度审慎进行合规性审查，并购买必要软件接口查询企业相关情况。如银行在做贸易融资时，为防止企业出口高报，会在相关数据库中查询所涉及实物3个月的市场价格，再重点审核提单、报关单、发票等要件。二是对银行严格监管，高业务标准。如银行给予海外中资企业内保外贷授信额度时，会重点审核借款人的资产状况，仍按照普通贷款来处理，而不因有本国母公司或关联行的担保，而放松对借款人的要求。三是集中精力对必须监管的核心业务，即经济与贸易制裁、反洗钱与客户尽职调查，使用非现场监测、现场检查、持续监测、驻场监测等手段实现无缝对接的监测和检查，保持高压态势。四是充分利用先进的电子信息手段，非现场监管制度化、规范化。五是坚持重点监管理念，处罚措施明确有力。美国对银行进行强制措施及处罚的时间、条件及种类方面都有着一套严格的管理制度。

2.德国。德国金融监管部门对跨境流动资金的监管与实现手段：一是通过主体监管来实现对金融产品的监管。德国金融监管部门对跨境资金流动的监管更倾向于主体监管。德意志联邦银行和联邦金融管理局通过对每个金融机构主体的风险监管来涵盖对金融产品的监管，而非直接对逐个金融产品本身进行监管，促使金融机构主动建立一套行之有效的金融交易风险控制与管理制度体系；二是强化金融机构自身合规管理要求。德国的金融机构在受到外部监管的同时，还要求强化内部合规性管理与自我监管；三是加强通过非现场监管体系的信息搜集与分析。德意志联邦银行和联邦金融管理局高度重视通过行使监管权，特别是通过非现场监管体系所获得的数据与信息。德意志联邦银行依靠强大的信息管理手段和健全的统计监测体系，为本国跨境资金流动监管提供有效的信息基础服务和风险预警指导，使微观交易监测分析与和宏观风险控制管理有机融合。

3.英国。2008年国际金融危机爆发后，英国开始实施新一轮的金融监管改革，体现为金融监管更加严厉，其中针对跨境资金流动的宏观审慎管理措施有以下方面：一是改革原有的监管机构，主要通过新设机构或优化现有机构监管职能来推进。2010年，该国制定了《金融监管新方案：认识、焦点和稳定》，对原有金融监管体制进行全面改革，于2013年撤销金融服务管理局（FSA），新设金融行为监管局（FCA）和审慎监管局（PRA）。明确由英格兰银行来承担主要的审慎监管职能，负责维护整个金融体系的稳定。二是通过制定统一的监管标准，推行统一的监管措施，有效防范跨境资金套利带来的风险。三是进一步加强跨境资金流动监管国际合作，大力推动国际间对金融风险的识别与预警体系建设等。

4.巴西。从经济理论和政策分析的角度看，巴西已经实现资本项目可兑换。根据巴西现有外汇法律规定，个人和机构从事外汇交易无需事前核准，跨境收支及结售汇不受金额和属性的限制。但是，在实际操作上，巴西央行通过外汇交易登记和账户管理对外汇实行着较为严格的管制。1966年，巴西法律规定开始征收托宾税，但当时托宾税的征收范围仅限于金融及保险机构所从事的信贷及保险业务。1994年，巴西联邦政府颁布8894号法令明确将托宾税的征收范围设定为为与保险、信贷、外汇兑换及可流通证券的有关交易，该征收范围沿用至今。2009-2012年，美国量化宽松政策引起大量短期资金涌入巴西，巴西上调金融交易税至6%，2013年6月，受美国量化宽松政策可能退出的预期影响，资本流出大量增加，该国又取消了大部分托宾税。巴西灵活运用金融交易税工具，有效改善了资本流动的构成和波动性。

（二）国际经验的启示

1.强化银行主体监管，让合规理念充分渗透监管对象。英国专门设立审慎监管局，加大对系统性重要银行、金融机构和企业的管理；德国则通过主体监管方式实现对金融交易与产品监管的监管；美国在金融监管改革方案中也对大型金融机构的强化监管措施，加强对大型银行机构外汇业务的管理。我国银行业机构通过境内外配置外汇资金、发放外汇贷款以及开展表外融资业务等展业行为，已成为影响我国跨境资金流动的重要主体。在保持金融稳定以及有效防范跨境资金流动风险时，银行业机构成为重点监管对象。强化对金融机构的主体监管有利于更好地实现跨境资金流动监管目标与成效。此外，美国监管机构通过对问题机构的重罚，大大提高了违规机构的违规成本，冒险违规做业务取得的赢利不足以弥补重罚所付出的成本，使得银行不敢存有侥幸心理。我国外汇管理部门对待违规主体的违规行为，可以借鉴美国做法，实施必要的严厉惩罚。

2.人民币国际化不必然以放开跨境资本流动监管为前提。为保持国内宏观经济的稳定，一国当局可对跨境资本流动采取松紧交替的方式，如美国在美元实现国际化后仍然保持对跨境资本流动的监管。在人民币国际化不断推进的进程中，在对本币跨境资本流动加强监管的同时，我国应在适当条件下放松监管，比如资本市场双向开放等。这种渐进式的资本项目开放，显然有助于推进人民币国际化，也有利于为以后的管制操作提供良好的参考依据。

3.托宾税可在短期内抑制资本流动，但不是常态化机制。国际实践表明，在一国金融市场发展较为成熟的条件下，短期资本可以借助其他手段来规避托宾税的管制。当一国金融市场成熟度较低，且短期资本大量流入时，可考虑运用托宾税措施进行逆向调节；在一国金融市场成熟度较高时，可考虑采取包括托宾税在内的组合措施，例如收窄境内外息差、汇差，或者降低投资者对本币汇率单方升贬的预期，以疏导短期资本大规模的进出。巴西实施托宾税的经验表明，托宾税等资本管制措施在一定程度上可以抑制短期资本的流动，并减少市场波动，但也会带来一些负面影响。从政策实施效果看，托宾税只是一种暂时性措施。对于我国而言，托宾税不应作为一种常态化机制，否则将会对经济产生不利的负面影响。

三、跨境资金流动本外币一体化监管建议

为防范因本外币套利等因素引起的大规模异常跨境资金流动风险，实施跨境资金流动本外币一体化监管是大势所趋。当前可在以下几个方面协调推进。

（一）统一本外币跨境业务的监管政策

虽然在近年来的多项业务改革中推进了本外币的一体化监管，如全口径跨境融资、境外放款等，但形式偏于宏观，而微观层面由于政策冲突和归口监管导致的本、外币监管模式差异依然存在。当前尚存的一些监管盲区，为异常违规资金的跨境流动提供了空间，通过加强政策上的协调构建一致的本外币流动环境，可以避免错币种跨境流动风险和离在岸违规套利行为削弱跨境流动监管的有效性。建议梳理现有外汇、人民币政策法规体系，建立具有可操作性的本外币一体化监管政策框架。

（二）统一本外币跨境业务的展业原则

应按照本外币一体化监管思路，加快制定银行跨境业务展业原则，解决本外币管理尺度不一和银行展业原则执行标准不明确、不统一的问题，压缩监管套利和不正当竞争。督促银行切实落实“展业三原则”。实施本外币一体化协调监管，加大对银行办理跨境收支业务中落实“展业三原则”的核查与检查力度，促进其细化“展业三原则”操作流程和加强内部管控，加大对银行未履行真实性审核行为的惩处力度，促进银行提升合规经营意识。此外，还应充分发挥代位监管职能，塑造行业自律。通过代位监管者在政策传导、业务监管等方面的作用，可以消弭行政手段的“一刀切”影响，更符合市场规律的客观要求。

（三）统一本外币跨境业务的监测体系

一方面，搭建系统共享平台，提高数据利用效率。信息不对称导致了部门在本、外币跨境业务的监管上存在视野盲点，特别是针对企业利用本币和外币进行联合操作以逃避监管的时候，不利于业务真实性的全局把握，降低了监管效率。建议搭建外汇局与人民银行的共享数据接口平台，有效避免银行重复录入数据、系统数据不完整等问题，全面记录跨境资金流动统计数据，实现全口径监测。另一方面，构建本外币一体化的非现场监测指标体系。按照主体监管的思路，从收支总量、资金账户、主体行为特征等维度设计监测指标，实现对经济主体的全方位整体监测。

（四）统一本外币跨境资金业务的行政处罚措施

现行跨境人民币业务管理规定对违规行为的行政处罚没有完善的制度法规可依，而《外汇管理条例》则列明了处罚条款，操作性更强，对于违规行为的处罚方面亟需进一步形成本外币协同监管的共同威慑力，实现监管效用的最大化。对此，建议尽快统一本外币监管惩处措施，对异常业务不区分币种实施电子数据核查、逐笔登记、业务暂停、检查处罚等严格监管手段。同时，应本外币联合追究银行失责，明确要求银行为企业办理人民币跨境业务时应加强真实性合规性审核，必要情况下应进行事前沟通和报备。

（五）稳步推进人民币利率和汇率的市场化改革

建立和完善富有弹性的人民币汇率形成机制，增强人民币汇率波动幅度，有效解决现有离岸、在岸人民币汇率差值较大的问题。积极稳妥推进人民币资本项目可兑换，进一步拓宽离岸人民币回流渠道，有效发挥市场机制在汇率决定中的基础作用，从而实现汇率与市场经济接轨。建立健全由市场供求主导的利率形成机制，有效增强利率与汇率联动关系。通过利率变化对汇率变化的及时有效传导，消除因境内外利差诱发的资金套利行为，从而最大程度地减少投机套利因素。