让失地农民老有所依

全国政协常委、民进河南省委会主委张震宇在全国政协十二届五次会议上，提交《关于农村城镇化进程中失地农民社会保障问题的建议》的提案，被人力资源和社会保障部定为重点提案，由该部农村社会保险司负责办理。农村社会保险司非常重视此提案的办理，经商卫生计生委、财政部、国土资源部的意见，并征求了部内就业促进司、职业能力建设司、医疗保险司意见后，形成了初步办理意见。2017年8月11日，赴河南就提案进行当面答复，进一步沟通协商、征求意见。

2017年8月11日下午，人社部农村社会保险司副司长董英申一行三人，赴河南省科技厅召开答复座谈会，与张震宇及河南民进的有关专家学者进行座谈交流，协商沟通。座谈交流会上，董英申从做好被征地农民补偿安置工作，解决被征地农民就业培训问题和养老、医疗等社会保障问题五个方面分别介绍有关政策实施、工作进展情况以及下一步工作打算。民进河南省委会委员孟霞，民进河南省委会参政议政委员会副主任黄琨，民进会员许诺、陈丽萍分别就提案的答复提出意见建议。

【提 案】

关于农村城镇化进程中失地农民社会保障问题的建议

张震宇

随着农地非农化范围的逐步扩大，我国越来越多的农民将自发或被动地从土地上剥离出来，因失去赖以生存的土地而成为“失地农民”。他们因受教育程度不高，医疗、养老保障水平低，生活来源缺乏等因素逐渐成为新的社会问题群体，因此亟待为失地农民建立安全有效的社会保障制度。

一、我国目前现行失地农民社会保障存在的问题

对农民来讲，土地是养家糊口，养老就医的主要经济来源。现行的农村社会保障制度体系发展相对滞后，未充分考虑社会保障对土地的替代作用及与城镇社会保障制度的衔接。对于被征地拆迁的农村地区，现行社会保障主要有以下几方面的缺失：

（一）农村社会保障水平较低。长期以来，农民的养老、医疗等社会保障主要来自土地保障和家庭保障，种粮收入是目前我国农村社会保障的主要经济来源。失地农民家庭主要依靠征地补偿款维持生计和养老，一旦补偿款用完，他们的养老、就医问题就会受到很大的挑战。目前政府主导的“新农保”及“新农合”的保障标准相对较低，满足不了地处城郊的失地农民需求。对于征地拆迁地区，政府在计算补偿款时，对失地农民的就业、养老、医疗等社会保障方面的补偿，以一次性支付的方式，给予农民相应的资金或房产。但是受周围环境、养老观念、生活方式等因素影响，失地农民领到补偿款后自己缴费参加商业医疗、养老保险的寥寥无几。随着农村老龄化危机，失地农民中的留守老年人的养老、医疗得不到应有的保障，给村集体和乡镇政府带来较大压力。

（二）就业保障渠道窄。农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民在向非农就业转移过程中，由于自身文化素质和劳动技能较低，在工作竞争中处于劣势，除少数人能利用城镇化发展带来的商机从事个体经营和打工外，大多数人难以找到新的就业机会。

（三）养老保障模式单一。家庭养老是我国农村的重要养老保障方式之一。失地农民由于再就业和家庭收入等方面不稳定，依托家庭养老的保障模式受到了较大冲击。失地农民的子女通常自身基本生活也难以保障，无力承担父母养老的责任，家庭养老的功能严重弱化。政府作为家庭养老的补充，在农村地区较为普遍的是对纳入“五保”范围的低保老人，以集体经济为基础向农民提供养老保障。但是目前能够享受到“五保”制度的农村老年人还为数不多，为农村“五保户”提供的养老场所设施还不够完善。

（四）医疗保障不能满足现实需求。

随着“新农合”的普及，失地农民也都享受到了切实的医疗福利。但是因地处城市近郊，虽然享受了较先进的医疗水平，但是新农合的报销比例不高，与城镇职工相比，老乡们还是感到“生不起病，住不起院”。失地农民因传统生活方式影响，风险防御意识与社会互助意识较弱，对政策及政府的信任度不高，自己拿钱参加其他类型医疗保障的比例非常低。

二、我国建立失地农民社会保障体系的建议

随着国家新型化农村的发展，建立符合现实需求的社会保障体系成为保障失地农民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展的一个重要手段。

（一）建立合理的征地补偿金支付方式。改变过去单一征地补偿方式，转由专门的机构监管，把征地补偿金由一次性支付转为分期、分类支付，由单一的货币补偿转为养老、医疗保险、就业、生活补助相统一的补助方式，实现补偿金的效益长久化、最大化。根据不同需求，建立满退休年龄的失地农民的最低生活保障制度，对城市郊区的失地农民纳入城镇基本养老、医疗保障范围，从根本上解决失地农民社会保障的缺失问题，缩小失地农民与城镇居民间的福利差异，增进公平。

（二）建立失地农民的“双保”模式。可资借鉴的案例：2015年须水镇所有居民均由农业户籍转变为城镇居民户籍。随着户籍的转变，2016年起，村民们可以参加“双保”，即参保人员既参加城镇医疗、养老等社会保险，又参加农村合作医疗、“五保”制度等。据了解，这种做法是江浙地区对失地农民社会保障制度探索的先进经验，能够增强现行城镇与农村社会保障制度的衔接性、相容性。对城市近郊或经济水平较高的农村，实行“双保”模式确实能够有效解决失地农民面临的社会保障问题。

（三）设立失地农民社会保障专项基金。目前，一些省市明确规定了落实被征地农民社会保障安置措施，要求各地按规定标准预存被征地农民社会保障资金，实行专账核算。设立失地农民社会保障基金是目前认可程度较高的做法，但是保障基金的资金来源及监管问题是各方争议的关键。尽快建立保障基金，明确资金来源和监管部门，维护被征地农民的合法权益，是当前政府有关部门亟需考虑和解决的问题。

（四）建立失地农民补充医疗保险制度，鼓励农民参加补充医疗保险。基本医疗保险制度的目的是实现对参保对象的基本保障，存在报销比例低、报销范围有限的局限性，建议参照企业补充医疗保险的制度设计，以村为单位建立失地农民补充医疗保险，对基本医疗保险制度支付的待遇以外，由农民个人负担的医药费用予以适当补助，减轻参保农民的医疗费负担。

（五）给予参加商业医疗保险的失地农民适当的保费补贴。鼓励失地农民参加商业医疗保险，参加商业医疗保险是保证失地农民在身患重大疾病后保持原有生活质量不降低的有效方式，建议探索参保农民购买商业保险的补贴制度，以提高农民的积极性。

（六）建立失地农民就业培训制度。解决失地农民生活保障及社会稳定的根本在于解决失地农民的再就业问题，失地农民文化素质普遍不高，缺乏专业技能，这成了广大失地农民在失去土地后难以再就业的主要原因，因此政府应当加大资金和政策的支持，根据当地劳动力市场的需求特点，面对失地农民举办免费的劳动技能培训，以提高其就业竞争力。