乡村振兴战略下村“两委”职能定位及绩效评估研究

●白杰峰 魏久朋

乡村振兴战略是对社会主义新农村建设的继承和发展，是实现我国新时代农村农业农民工作现代化的战略规划。2018年“中央一号文件”《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将实施乡村振兴战略定义为新时代“三农”工作的总抓手。[1]乡村振兴战略的提出和实施，将会使我国出现现代农民培育、现代农业发展和现代农村建设全域推进的新变化。[2]乡村振兴战略这一国家顶层设计对村“两委”的职能转化提出了客观要求，作为贯彻落实乡村振兴战略的关键，对村“两委”的职能定位研究尤为重要。在此基础上，科学构建村“两委”职能绩效评估机制，是促使其正确和有效履行职能的有机保障。

一、文献回顾与问题提出

在我国农村村民自治组织中，村“两委”主要指“村党支部委员会”和“村民委员会”，两者同是国家在农村建立的正式组织，农村社会其他的组织均是村“两委”的“配套机构”。建国以来，我国农村基层组织先后历经了土地改革时期的农会组织、合作化运动时期的乡（村）政府及后期的高级社、人民公社运动中的生产队或生产大队、村民自治全面实施后的村民委员会等历史形态，相应地，农村基层组织的职能也历经了不同时期的转换。国内学者对村“两委”的已有研究主要集中在以下几方面：

首先，对村“两委”的性质界定而言，王世官研究认为，两者的共同特征表现为，一是均由国家自上而下地建立，二是均被纳入国家权力控制的范围；两者的区别主要体现在权力的来源上，实现村民直选制度后两者的权力来源出现了分野，村党支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村民委员会的权力只能来自全村选民的投票选举。[3]（p27-28）

其次，是集中研究和探讨村“两委”之间的关系。一是从村民自治的视角进行的研究，姜秀杰认为，由于两个组织的性质、权力来源、合法性基础及其运行机制等方面存在差异，从而导致村“两委”之间经常发生冲突，解决村“两委”之间的矛盾，形成村庄治理的合力才能更好地实施村民自治。[4]（p1）陈波涛认为，受制度模糊性大、可操作性不强导致两委权职不清晰，传统计划经济思想，村民委员会角色错位，农村能人普遍外流导致剩余农民的话语权弱化等因素的影响，村“两委”之间的关系呈现出村党组织统管包办，村委会越俎代庖，村“两委”分庭抗礼的矛盾局面。[5]（p1）二是从城镇化进程的视角切入，王晓东认为，村“两委”之间的冲突，不仅仅是村“两委”成员个人的因素，也不局限于村落本身的范围，更有制度的根源，文化的影响，经济利益的驱使和基层政府政治层面的干预。[6]（p1）三是从制度建设层面出发，徐大兵提出，在制度设计中，村“两委”的职责交叉、规定过于原则、不可操作性和缺乏保障机制等是造成村“两委”冲突的制度原因，要建立和谐的村“两委”关系，必须在制度建设上进一步厘清双方的职责。[7]（p22）

最后，部分学者也重点对村民委员会一方的职能进行了系统而全面的研究。张丽琴的研究具有一定的代表性，基于立法分析与实践考察的视角，从村委会职能的法律规定，环境变迁与村委会职能的实施困境，村委会职能改革的宏观进路和具体路径等方面作出了很大的创新性研究。[8]

综上，国内相关学者从理论和实践层面对村“两委”的性质和关系进行了深入的研究，而对村“两委”的具体职能以及绩效评估机制的研究却很少。在理论层面对村“两委”的权力来源进行了法理界定，为我们研究村“两委”在乡村振兴中的职能定位提供了学理基础；在实践层面，从不同视角切入，重点对村“两委”在村民自治实践活动中所表现的互动关系进行了探讨，为我们厘清村“两委”职责权限，调适农村党政关系，促使村“两委”在贯彻执行乡村振兴战略中形成合力、走向双赢积累了现实层面的经验。笔者认为，村“两委”既是农村经济、政治、文化、社会和生态等方面的直接管理者，又是乡村振兴战略各项政策的实际执行者。为了适应新时代下乡村振兴战略的需要，村“两委”的职能必须跟上时代发展的进程。因此，本文研究的目的主要有两个，一是明确村“两委”在乡村振兴战略中的职能定位；二是在明确职能定位的基础上，尝试探索建构村“两委”职能绩效考评机制，为村“两委”的有效履职以及真正落实乡村振兴各项政策提供考核机制保障。

二、村“两委”在乡村振兴中的职能定位

党的十九大报告提出全面实施乡村振兴战略的总要求是：“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。[9]这一要求是将我国在新时代以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设为架构的“五位一体”总体布局深入贯彻到农村社会发展中的重大战略决策。村“两委”作为政策方针的执行者，按照国家顶层设计的要求，村“两委”的职能应该向经济、政治、文化、社会生态和党建等方面实现积极有效的转换。

（一）经济职能

产业兴旺是乡村振兴的重点。经济基础决定上层建筑，产业兴旺农村才能发展，农民才能富裕。村“两委”依法具有管理农村集体土地和财产的经济职能，在乡村振兴战略中，村“两委”的职能应该要与构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系三个重点有机衔接。一是抓紧做好开展农村集体产权制度改革的工作。保护好耕地红线，推进农村土地规模化经营和高标准农田建设，以加快发展农村现代农作物、畜禽、水产、林木种业。二是为构建农村一二三产业融合发展体系，促进村民走农业产业化道路提供多方面的服务。村“两委”要做村民致富的带头人和排头兵，为村民提供全方位的一体化服务，这种服务应沿产业链，从产前生产资料的供给、信息咨询、市场导向，到产中的生产、机耕、灌溉、种苗、植保、技术、防病直至产后的运、销、贮、保、等，[10]（p53）以推进农村经济产业绿色化、优质化、特色化、品牌化发展。三是在乡村振兴中发挥好经济筹划功能。村“两委”要根据本村的实际对本村产业经济发展、农业项目规划、村级财务收支、集体资产的保值增值做好科学合理的规划。

（二）政治职能

乡村振兴战略的基本原则之一是：“毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”[11]村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。党支部在乡村振兴中应该突出自身的政治功能，创新党建工作，以党建促振兴，为乡村振兴提供坚强的战斗堡垒作用。同时，村民委员会在整个村民自治组织体系中处于中心地位，是整个村民自治运作的枢纽环节，也是村民自治与国家管理的联接点。[12]（p91）因此，村委会要提升对乡村振兴战略的政治意识，配合村支部的统一领导在村“两委”政治合力的驱动下，进一步推进村民自治中民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的新发展，为乡村振兴战略的实施和胜利奠定坚实的政治基础。

（三）文化职能

乡风文明是乡村振兴的保障。积极发挥村“两委”在乡村振兴中的文化职能，促进繁荣兴盛的乡村文化建设，首先要明确村“两委”文化职能的意蕴范围。农村文化建设包含了“农村社区文化”和“农村文化”两个不同的概念，严格而言，农村社区文化是指农村社区居民对其所生活的社区（共同体）所具有的一种归属或认同感、独特的价值理念以及调适社区居民行为的伦理规范，而农村文化这个概念，主要是相对城市文化（或都市文化）而言的，农村社区文化是农村文化的重要组成部分。[13]（p138）村“两委”的文化职能应该包含这两种概念。首先，村“两委”要加强农村思想道德建设，创新宣传形式和手段，借用互联网新媒体，构建完备的农村思想文化宣传教育体系；其次，要充分挖掘农村农耕文明中的优秀成分，传承创新，以凝聚人心、教化群众、淳化民风；最后，在国家政策的支持下，建立健全农村公共文化服务机制和文化基础设施，按照有标准、有网络、有内容、有人才的要求，以文化惠及村民，提升文化服务实效，促进村民科学文化素养的大幅提升。

（四）社会职能

治理有效是乡村振兴的基础。村“两委”在乡村振兴中的社会职能具有基础性、综合性和全局性的特点，必须坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。在现代乡村社会治理场域中，自治是基础，法治是根本，德治是保障。村“两委”的社会职能应该在这三者的有机统一下展开。第一，要深化村民自治实践。依托村民会议和村民代表大会，健全和创新农村基层群众自治组织的体制机制建设；推动村民自治中的协商民主发展；大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，有效实现农民的自主参与、自我管理、自我服务、自我保护。[14]（p61）第二，按照全面依法治国的基本方略，推进法治乡村建设。加强村“两委”自身法律素养，加大农村普法宣传，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识；建立健全乡村社会法律服务体系，拓宽村民的法律援助和司法救助渠道。第三，重视乡村德治水平的提升，强化村规民约在乡村社会的道德教化功能，探索和建立村民道德奖惩机制。最后，要在村“两委”的牵头下，完善和落实农村社会综合治理责任考评机制，维护乡村社会的平安稳定。

（五）生态职能

生态宜居是乡村振兴的关键。按照尊重自然、顺应自然、保护自然的基本原则，维护好农村良好的生态宜居环境，村“两委”在乡村振兴战略中要积极承担和发挥生态职能。首先，根据本村实际，准确统计好农村生态资源总量，配合相关部门做好农村山水林田湖草系统的统筹治理；其次，通过民主程序制定好村庄内部的生态环境治理奖惩制度，引导村民加强农村突出环境问题的综合治理；最后，正确处理农村生态资源开发和保护的关系，具备市场思维、互联网思维，挖掘农村生态旅游潜能，开发农村特色生态产品，促进农村生态经济的建立和发展。以村“两委”生态职能的有效发挥，实现百姓富、生态美的良性统一。

（六）党建职能

2016年党的十八届六中全会深刻探讨了新时代全面从严治党的若干重大问题，认为党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。农村党支部作为党在农村的基层组织，村支委在乡村振兴中作为领导力量，应该加强农村基层党组织的建设职能。其党建职能内容应该包括：第一，组织农村支部党员持续加强对党的十九大精神的学习，深刻理解实施乡村振兴战略的重要意义；第二，强化农村基层党组织领导核心地位，创新组织设置和活动方式，持续整顿软弱涣散村党组织，稳妥有序开展不合格党员处置工作，着力引导农村党员发挥先锋模范作用；[15]第三，完善农村党员学习培训制度，积极吸收农村优秀青年，为乡村振兴提供人才支撑；第四，根据实际，研究农村基层党组织工作条例，制定符合当地实际的工作指导思想、原则、目标、任务和方法，强化村党支部的规划引领能力，确保乡村振兴战略的各项政策贯彻落实。

三、村“两委”职能绩效评估模型的构建

按照乡村振兴战略的总体要求，保证村“两委”以上各项职能切实履行和产生实效，须要科学建立村“两委”职能绩效评估体系。在过去的村“两委”绩效评估中主要存在绩效目标不明确、评估体系不健全、指标单一化、效率和效果不协调等问题。根据公共部门绩效评估理论，绩效评估机制的构建应该秉承系统全面、客观公正、持续稳定、公平公开、操作简便、适用宽广的原则。[16]（p33—35）于此，下面就“维度—基本指标—修正指标”和“对象—主体”两种绩效评估模型的构建进行阐释。

（一）“维度—基本指标—修正指标”评估模型[17]（p37）

图1“维度—基本指标—修正指标”评估模型结构图

如图1“维度—基本指标—修正指标”评估模型结构图所示，将村“两委”在乡村振兴中的经济、政治、文化、社会和党建职能作为评估对象，设置基本建设、运作机制和工作业绩三种维度。维度处于基本指标之上，居整个评估模型的中间层次，是对评估范围的类型划分，通过维度区分，可使评估层面更加条理化，评估视角更加集中，评估指标更具有可比性；基本指标是反映公共部门绩效的基础性指标，直接与评估对象的工作性质和职能相关；指标要素实际上就是基本指标中定性指标的评议标准；修正指标一是对基本指标评估中的不实情况和客观因素进行校正，二是可以使处在不同行政环境的同类评估对象处于基本一致的评估起点上。[18]（p37—38）当然，这种评估模型中的维度、基本指标、指标要素和修正指标可根据评估对象的实际情况进行具体设置，不受内容和数量的限制。

以对村支委在乡村振兴中加强农村基层党组织建设（党建职能）的绩效评估为例，可以建立如下的绩效评估测评表：

表1 村支委“党建职能”绩效评估测评表

表1具体展示了“维度—基本指标—修正指标”评估模型对村支委在乡村振兴中党建职能绩效评估的具体运用，以此为例，对村“两委”在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设方面的职能绩效评估，同样可以根据不同的职能评估对象设置实际所需的评估维度、基本指标、指标要素以及修正指标，以促进对村“两委”职能绩效评估向系统全面、公平公正、操作简便的方向发展。

（二）“对象—主体”评估模型[19]（p39）

图2“对象—主体”评估模型结构图

如图2“对象—主体”评估模型结构图所示，评估对象设定为村“两委”在乡村振兴中的经济、政治、文化、社会、生态以及党建等各项具体职能；评估主体主要解决由谁来评估的问题，主要包括自评主体、否定指标评估主体、第三方评估组织、直接主管领导以及相对人等，它是一个多元主体结构。以对村“两委”在乡村振兴中的职能绩效评估为例，其中，自评主体可以是村“两委”组成人员或村民代表大会组成人员；否定指标评估主体主要是针对职能绩效的负面因素进行的测评，其设置比较灵活，须根据具体评估对象的情况而定；第三方评估组织可以由社会专业评估机构、大众媒体或专家咨询机构组成，它的原则是必须独立于评估对象系统之外，以保证评估结果的客观公正；直接主管领导可以是上级相关部门的主要负责人或是上级下派的“驻村干部”等；相对人主要是指村庄内部的村民群体，由于村民群体在很大程度上会受到知识能力的限制，因此对“相对人”这一主体结构的评估结果必须要处理精当。

此外，在“对象—主体”评估模型中，评估对象是确定的和唯一的，而评估主体是多元组合的。在多元评估主体中可以分为外部和内部两种。如果是为了对村“两委”在乡村振兴中的实际履职情况或职能发挥后产生的实际效应，就应该由外部评估主体，如第三方评估组织和相对人来进行；若是村“两委”为了对职能实施中的情况进行自我检测，纠正错误，以便完善和发展，就应该由内部评估主体，如自评主体、直接主管领导来实施测评。多元组合是“对象—主体”评估模型的基本原则，而各主体的内外部划分，又可以各取所需，保证评估主体的独立性，提高评估结果的客观公正度。

四、有效实施村“两委”职能绩效评估的具体路径

村“两委”在乡村振兴中各项职能的实施，是一个综合性的范畴、完整性的系统和动态性的过程。因此，对村“两委”职能绩效的评估也是一个全面、系统和动态的过程。要促使上述两种评估模型能够在现实层面有效运行，还需从评估基础、评估动力、评估氛围、评估保障等方面探索有效实施对村“两委”职能绩效评估的具体路径。

（一）绩效评估基础：建立健全绩效评估配套制度

首先，要实现村“两委”职能绩效评估的制度化和常规化。美国学者道格拉斯·诺斯将制度定义为：“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范，它旨在约束主体的福利或效用最大化利益的个体行为。”[20]（p185）村“两委”作为农村村民自治组织的管理者，其在乡村振兴中的职能绩效评估依然需要自身以农村公共部门的身份来推动，由于受政治性或经济性因素的影响，难免会产生既得利益的冲突而阻碍绩效评估的有效实施。因此，将村“两委”职能绩效评估制度化和常规化，提供强有力的制度保障，才能保证评估机制的高效运转。

其次，要建立实际有效的绩效评估申诉制度。建立村“两委”职能绩效评估申诉制度是为了对评估中出现误差和偏见的一种救济。“由于考评者的偏见，评估标准模糊不清，文献资料不全，程序失误或缺乏培训，公共部门绩效评定的可靠性和权威性将受到影响。”[21]（p435）虽然在评估工具和评估方法上难以完全杜绝不公平和偏差的发生，但是建立评估申诉制度给评估对象对评估不当的地方有了申诉的渠道，促进评估双方的良性互动，防止相关利益者的干涉而影响评估结果的公平公正，从而保证对村“两委”职能绩效评估的持续健康运行。

最后，应该建立合理的绩效评估奖惩制度。适当合理的奖惩制度在绩效评估中发挥着激励与约束、引导和示范以及竞争与发展的功能。奖惩制度与一定的物质利益和精神利益挂钩，在村“两委”的职能绩效评估中能够发挥较强的刺激功能，可以调动村“两委”接受职能绩效评估的积极性和主动性。奖惩的优胜劣汰可以激发村“两委”在履职过程中切实工作，不断进取。

（二）绩效评估动力：强化政府政策支持和社会监督力量

一定意义上讲，村民自治是一种新的乡村整合方式，是晚清以降现代国家通过自上而下的政权下乡、政党下乡等方式整合乡村社会的延续。[22]（p25）在我国现实政治生活中，农村社会作为国家政策得以实际推行的末梢，村“两委”这个国家政权“代理人”所具备的职能的权力基础虽然来源于村民的直接选举，但是职能的发挥一定程度上得力于上级政府部门的推动。因此，对村“两委”在乡村振兴中的职能绩效评估的顺利进行有赖于上级领导，特别是一级政府主要领导的大力支持和政府政策的强力推动。这样才能促使村“两委”明确自身的职能目标和所肩负的责任；此外，村“两委”所拥有的职能权限虽有国家法律规定，但作为农村社会的公共性权力，在对村“两委”职能绩效评估中强化村民、利益相关群体或个体、网络舆论媒介等的监督力量，让政府政策支持和社会监督力量形成合力，才能为村“两委”职能绩效评估机制的良好运行提供不竭的动力。

（三）绩效评估氛围：创新乡村公共文化宣传

文化具有强大的潜移默化的作用。在政治层面，文化是一个国家中的阶级、团体和个人某种特定的政治价值观念、政治心理和政治行为模式，是其在政治体系和政治活动中所处的地位和作用的一种态度和价值倾向。[23]（p267）营造村“两委”在乡村振兴中职能绩效评估的文化氛围应该属于政治文化的范畴。必须加强和创新绩效评估的文化宣传。首先，可以根据国家乡村振兴战略的政策文本印制相应的评估宣传手册发放给村民，提升其对村“两委”职能绩效评估作用和意义的了解，只有了解才能接受。其次，利用村级广播站的定时播报，加大评估的宣传力度。最后，通过村民活动中心、农家书屋、村务公开栏等平台，以正式出版物、文件通告、政策资料、海报等形式进行评估宣传。将村“两委”职能绩效评估融入到乡村社会公共文化宣传中，可以转变村民对绩效评估的负面看法，树立村民取向的绩效观，即对村“两委”在乡村振兴中职能绩效评估的出发点和落脚点是为了村民而不是为了村“两委”或上级政府部门。这样才能促进绩效评估的顺利进行，增加对评估的透明度和公信力。

（四）绩效评估保障：提升评估信息的收集和处理能力

有学者研究认为：“西方国家在推进绩效评估措施的同时，提出了以构筑顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标，以提高政府收集、处理信息的能力。”[24]可见，在绩效评估过程中，缺乏较强的信息收集和处理能力势必会影响绩效评估结果的精确度。对村“两委”在乡村振兴中职能绩效评估过程中，评估结果的有效性很大程度上取决于评估信息本身的质量。这就要求，一方面，在评估过程中要及时进行信息反馈和信息处理，在问题出现时立即处理，对某些重要事件做好完整的原始记录，为整个评估奠定信息基础；另一方面，要借助相关法律、法规强制要求村“两委”公开职能实施的相关信息（保密信息除外），对于拒绝公开的行为要加以惩处。此外，善于运用网络媒介、电话访问、电子邮件等拓宽村民投诉渠道，由专门人员负责投诉信息的收集和处理，处理的信息结果也应该公开。评估信息的公开透明极大地调动村民群体的监督，拓宽信息收集渠道，通过强化信息的处理能力，为绩效评估的准确和高效提供有力保障。

五、结语

坚持乡村全面振兴，促进农村农业优先发展，须要统筹谋划农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和基层党组织建设。村“两委”作为农村村民自治组织的“当家人”，按照乡村振兴战略的总体要求其在新时代乡村治理中的职能也应该向经济、政治、文化、社会、生态和党建方面转换和定位。要保证乡村振兴各项具体政策贯彻落实和产生成效，离不开村“两委”各项相应职能的切实履行。构建系统、规范、科学、持续的村“两委”职能绩效评估机制，从评估基础、评估动力、评估氛围和评估保障等方面推进村“两委”职能绩效评估的有效实施，提高村“两委”在乡村振兴中的履职效能，才能加快实现乡村振兴战略，提升广大农民的获得感、幸福感、安全感。