美国排污权总量控制与交易制度对我国的启示

●曾石安

排污权交易旨在利用经济手段解决外部性导致的市场失灵问题，使边际减排成本低的企业的“富余”排污权配额（指标）与边际减排成本高的企业之间进行交易，使社会总排污成本降低。目前排污权在碳排放方面比较活跃，尤其是在欧盟温室气体排放贸易机制（EUETS）和美国芝加哥气候交易所（CCX）等全球温室气体交易平台以及协助发达国家减排的CDM机制成立之后，加速了全球碳排放的历程。

一、美国排污权交易的历史及其发展

19世纪60年代以来，美国将排污权交易理论付诸于实践，形成了以补偿（Offset）、气泡（Bubble）、“银行”储存（Banking）和容量节余（Netting）为基础的排污信用模式，给予了排污企业一定的灵活性选择减排成本最小的方式。但是由于排污信用模式需要设立每个行业不同的基准，而且需要政府核定认可的那一部分减排量才可以在市场上进行交易或者用于企业自身的新建、扩建和改建，其管理程序比较复杂导致行政管理成本比较高。为了充分发挥市场杠杆和竞争机制的作用，美国采用了总量控制与交易制度。其最大的优点在于无须对排污企业进行逐案认定，交易无须审批，只要排污企业在到期时其所拥有的排污权配额能够覆盖排污总量即合规。除此之外，还有非连续排污削减模式，但该模式应用地较少，一般作为排污信用交易模式的辅助方法使用。总之，总量控制与交易制度是排污权三种模式中应用最为广泛和最为成功的，其中包括了美国SO2排放配额交易项目（美国酸雨计划）、南加利福利亚的区域清洁空气激励市场项目（RECLAIM）、以及东北NOX交易项目[1]。

二、美国排污权总量控制与交易制度的实践经验

1.总量控制

在总量控制与交易制度的设计中，总量控制的确定是第一步。排污权交易必须以总量控制为前提条件，总量控制使得容量资源成为经济物品以及明确了企业对容量资源的产权（使用权）[2]。理论上，最有效率的污染减排是当排污企业的减排成本等于社会的单位效益时，此时的总量目标才是最佳水平[3]，实现了社会成本内部化达到帕累托最优状态。但是，社会的效益以及企业的真实成本往往很难确定，这就导致了常规的效益成本分析法无法确定其具体总量目标。在实际中，政策制定者会综合考虑生态环境，资源禀赋以及经济发展水平等因素进行调整来确定总量目标。美国的政策制定者想出了一种经济分析的方法来估计其需要实施的总量，即成本曲线分析法。以排放减少量为横坐标，成本减少量为纵坐标，则此时的曲线为边际减排成本曲线，如图1[1]。当该曲线斜率急剧上升时的这个点（范围）为其参考值。但是这种方法也不是一定的，在SO2排放配额交易项目中其所给出的范围大概是700-800万吨的总量控制。但是布什政府最后确定了一个更有雄心的排放总量控制目标即1000万吨污染削减量，即削减1980年总排放水平的一半。然后分两阶段完成总量目标。阶段一（1995-1999年）：263个污染最严重的位于密西西比河以东的燃煤发电机组进行减排。阶段二（2000年至今）：在约3200个发电机组上进行减排总共达到895万吨的国家排放总量（接近一半的削减水平），这几乎包含了美国陆地所有的燃煤发电厂[3]。值得一提的是，在该计划中，美国实行排放配额总量逐年减少，配合其后面介绍的“银行”存储政策使其较好的实现了减排总量控制目标。

图1 排污企业边际减排成本曲线

2.初始分配

虽然有大量的学者和文献表明初始分配似乎对交易活动、交易成本以及交易系统的环境效益没有明显的影响[4]。但是，初始分配方式（例如直接销售，免费发放或者拍卖）和分配时所采用的标的以及初始分配的配额期限都与企业的利益息息相关。初始分配会对企业之间的利益进行再分配，从而形成不同的减排激励。

美国的初始分配方式主要有免费发放，直接销售以及拍卖。不同的分配方式会造成不同减排主体“赢者”和“输家”的局面[1]。在免费分发的情况下，相当于参与企业获得了一笔意外之财，这会提高参与积极性，减少政策实施的阻力。但是这样实际上是政府把每个人都该享有的环境容量使用权集中分配给了企业，并且赋予了它们无偿使用。如果企业意识不到该配额的价值，则会达不到政策的最终效果；直接销售是政府作为卖家而企业作为买家进行交易。直接销售有利于新源进入市场，避免了新源因无法获得配额而无法进入从而缺乏市场竞争的情况。然而，随着市场活跃度的增加，新源在市场上进行交易获得排污权配额的成本小于从政府购买的价格，因此联邦环保局在1995年取消了“排放配额”直接销售，而将所有配额都转为了拍卖销售[5]。拍卖销售更加接近于市场机制，可以减少排污权配额的价格波动而且反应了其他企业的边际减排成本。

分配标的是政府决定对参与减排企业分发排污权配额的参照基准。分配标的可以是企业的产出和投入或者排放总量，除此之外，对于这些不同标的的时间本身也可以是一种标的。例如，在参照产出和投入以及排放总量时，采用历史数据，即“祖父原则”进行分配或者使用近期的数据都会对不同的企业产生不同的结果。使用产出和投入的历史数据作为依据来分配排污权配额有利于曾经产出和投入大的企业，从而这种分配则通常更加有利于大企业[1]。采用排放总量的历史数据分配排污权配额则不利于早期自愿提前减排的企业。近期数据和历史数据的不同也会影响分配的结果，一般来说，历史数据的准确性并没有近期数据的来源可靠，但是历史数据的平均预测效果可能要比近期数据好。

企业获得的初始排污权配额是永久性的分配（例如只分配一次，不重新分配）还是到期分配（配额到期重新进行分配）也会对企业造成不同的影响。永久性分配有利于初始获得排污权配额的企业而不利于新源。而到期分配排污权配额，即排污权配额的使用期有限再次进行重新分配时新源往往会获得一部分的排污权配额。当然在这两种分配方式中，政府都可以预留一部分排污权配额以供将来新源使用，但是新源获得配额的成本会有所不同。其中，配额期限的选择还会影响到政府管理成本和企业的激励问题。如永久性分配，政府则不用再对排污权配额进行重新分配，这样减少了政府的信息收集以及行政成本。企业如果还拥有排污权配额，则政府激励会有所减小。在到期分配中，政府可以激励企业达到预期的目标。例如政府选择产出作为标的分配排污权配额，企业则可以通过增加产出从而获得更多的排污权配额。在美国的酸雨计划中，其排污权配额初始分配前期采用的是免费发放为主，后期则是以拍卖为主，奖励为辅。其分配标的则是依据“祖父原则”进分配，而且其配额支持跨期交易，属于永久性分配。

3.交易账户和交易主体

交易账户用于记录配额的初始分配、买卖配额和配额的剩余情况[6]。这不仅可以减少排污企业之间的交易成本，而且政府可以随时通过追踪交易账户来判别企业是否合法，同时也更容易操作“银行”存储政策。交易账户要发挥作用还需要其它相关技术的支撑。例如在美国排污权实践中，就开发了动态连续监测系统（CEMS）和污染追踪模块（ETM）以及配额追踪模块（ATM）和协调与合规模块（RCM）。其中动态连续监测系统是记录企业的实施排放数据例如排放速率和浓度，然后将这些信息及时反馈给企业和政府监管部门，确保其在合规的排放状态之内。污染追踪模块是CEMS的下一个技术环节，主要作用是收集，审查和维持与排放数据相关的信息。污染追踪模块通常有一定的计算功能，通过预置的算法直接换算成监管部门所需要的数据，减少了对数据的收集再处理繁杂的步骤，而且统一的算法保证了不同企业之间排放数据的可比性。污染追踪模块中的数据是公开的，不同的团体组织和个人都可以通过平台媒介如网络方便的获取数据，从而给予了公众监督的渠道以及信心和预期。配额追踪模块是记录交易账户中配额的买卖及拥有。二级市场上的参与者如经纪人，环保组织和个人可以通过配额追踪模块中的数据分析购买排污权配额。协调与合规模块的作用主要是在合规期快结束时，对比企业的配额拥有总量与实际排放量。当其所拥有的排污权配额能够覆盖其排污总量时，则该企业是合规的。此外交易账户的归属性问题就牵汲到了交易主体，交易主体在二级市场中起到了非常重要的作用，直接影响到政策的可行性以及二级市场的流动性。

一般来说，交易主体的多元化是市场体制的一个明显特征。交易主体的多元化可以减少交易成本和促进公众参与度，充分反映市场上的供需求状态以及反映交易价格信息。在美国的酸雨计划中，交易主体非常广泛，包括经纪人、中介公司、信息咨询公司以及环保组织和公民个人都可以进行配额的买卖和交易[7]。相反，对交易主体的限制，会减少市场上配额的流动性，影响到交易市场的正常运转，例如，威斯康星福克斯河的BOD排污许可交易体系。合格的交易者包括市政当局、向福克斯河排污的纸浆和纸张厂。排放源分为两组，每组有6或7个污染源，交易只允许在同组的排放源之间进行。这个限制，以及很多管理交易的复杂限制，大大地阻碍了市场的建立。在6年的时间里，仅仅有一次交易发生，而且达到水环境质量标准的预期的费用节省也没有发生[8]。

4.配额使用

排污权配额的使用是总量控制与交易制度中的一个重要问题，因为这关系到排污企业之间的公正以及交易成本。例如美国采用国家空气质量标准的原则作为框架约束其中的全部排污企业，即使是已经合规了的企业也要遵守其中的规章，这就保证了不同企业之间的公平性。在使用配额时有两个方面不得不考虑，因为这两个方面都会对配额的交易产生影响，即时间和空间上的考虑。

时间上的考虑是指排污权配额能否进行跨期交易。在总量控制与交易制度中，几乎所有的项目都是允许跨期交易的（RECLAIM除外），即支持“银行”存储政策。RECLAIM项目之所没有采用“银行”存储政策是因为该项目的初始分配中其配额总量多余其核定的环境容纳量。“银行”存储政策是企业可以将未使用完的排污权配额像货币一样存储在专门账户中。这解决了跨期交易的问题，而且同时给予了企业更大的灵活性能够像资产一样管理其配额。“银行”存储政策给予了排污企业更大的灵活性而且减少了配额价格的波动性，给予了企业信心和明确的预期。但是“银行”存储政策会有一个问题，当企业后期不进行减排和技术升级而是使用前期存储下来的排污权配额时会导致减排目标的延迟或者政策的失效。因为企业前期虽然努力的进行了减排从而存储了一部分配额，但是当企业后期为了合规而使用存储下来的配额时，实际上是当期污染转移到了将来，减排总量并没有减少而且还延迟了减排目标的实现。所以“银行”存储政策似乎并不适用于短期实现减排目标的项目以及污染危害严重的区域，而适用于长期连续减排目标的项目以及总体排放造成的大气环境污染问题。

空间上的考虑是指排污企业能否进行跨区交易。跨区交易能够增大交易规模和交易主体，促进二级市场的流动性，减少交易成本。但是由于不同地区的资源禀赋、经济发展、减排主体的不同，其排污权配额实际经济价值有所不同。如果某个地区集中了大量的高污染排放企业，则有可能会造成企业集体购买排污权配额进行生产活动，而不进行减排技术的升级，从而进一步的加剧该地区环境的污染，造成“热点”问题。美国在总量控制与交易制度中避免“热点”问题的做法有两个，其一是差别化的对待不同的环境污染区。对高污染、高排放、边际减排成本高的地区与其他地区在进行跨区交易时提升其排污权配额实际价值，避免排污企业依赖购买排污权配额而不进行技术减排。其次是通过环境政策之间的分层管理来避免“热点”问题。例如在酸雨计划中，企业不仅要遵守总量控制与交易制度，联邦环保局还要求排污企业遵守国家空气质量标准原则（NAAQS）以及新源控制原则和预防重大危害原则等政策[1]，多重约束保证了企业之间的减排效果和基本消除了“热点”问题。

三、美国排污权总量控制与交易制度对我国之借鉴

第一，制定合适的总量控制目标。总量控制是总量控制与交易制度的核心，总量控制目标过高和过低都会影响排污权实施效果，总量控制是赋予环境容量资源商品属性的前提。我国目前的总量控制目标是平移“十二五”规划的行政减排目标，然后通过行政垂直分配到省、区市。这种总量控制方法显然忽略了各地区的实际情况，不够科学。但是由于科学核定环境容纳量需要考虑各个方面的因素，对其技术要求较高。根据我国目前的环境容量核定技术现实情况可以分为短期目标和长期目标。首先近期可以采用目标总量控制与容量总量控制相结合的方式。对于主要污染物未达标区或者重污染区域实行目标总量控制，制定严格的目标总量控制倒逼企业进行减排实现绿色技术升级。在目标总量控制区域，限制新源的进入以及对于本区域新建、改建和扩建项目必须提交环境影响评价以及“三同时”等文件预防重大污染危害。其次，在目标总量控制区域政府对进行提前减排和技术升级的企业采取优惠政策，例如奖励排污权配额或者税收倾斜等。容量总量控制区相对于目标总量控制区其环境污染程度较小，主要目标是使污染增长得到控制的基础上防治新源的进入。可以使容量总量控制目标逐年递减，增加排污权的稀缺性刺激企业减排，促使经济实现转型发展。长期目标的最终目的在于提高环境容量核定的科学性，在实现短期目标的同时，加大对环境容量核定技术的建设。环境容量核定仅凭政府一方的力量过于薄弱，要充分利用社会上各部门的力量，例如企业、高校。政府可以对从事相关环境容量资源的企业进行招标，从而委托第三方企业进行环境容量的核定，政府需对第三方企业进行监督。此外，政府可以通过设立国家社科项目鼓励高校对环境容量核定技术进行研发，然后通过校企合作的方式将科研成果运用到实践，从而良性循环使环境容量核定技术得到提高，总量控制目标更为科学。

第二，初始分配不仅仅要注重公平性，还应该以激励排污企业参与为目的。排污权的初始分配主要分为有偿和无偿两种方式。目阶段我国实行的是排污权有偿分配。现有企业通过政府定额出让的方式获得排污权，对于新源以及新建，扩建项目的企业通过市场公开出让的方式获得排污权。有偿分配虽然体现了环境资源的稀缺性和排污权的价值性以及“受益者付费”的原则，但是会造成排放源对该政策的抵抗心理，认为排污税和排污权没有什么区别。政策起始阶段选择有偿分配方式会使企业的排污成本瞬间提高，企业有可能会将排污成本转移到产品上的价格从而转移给消费者。而免费发放则存在道德风险，因为排污权配额的价值性依赖于企业的认知。如果企业认为免费获得的排污权配额没有价值，则会逆向激励企业排污。而且，目前我国的环境污染问题刻不容缓，免费发放缺少成本约束，存在一定的政策风险。现阶段应该将免费发放和定额出让结合的方式进行排污权的初始分配。首先由国家环保部门根据总量控制目标和换算系数确定所需要的排污权配额总量。在容量总量控制区，排污权总量可适当的大于总量控制目标，多余的一部分排污权配额可以用来重大项目建设或特殊情况时使用，这一部分排污权配额可以采用政府定额出让的方式出售或者用来奖励。在容量总量控制区，可以设置排污权配额转化期限，初期采用免费发放的形式激励企业参与，促进二级市场的流动性和形成。待企业参与度高以及排污权价值性的共识形成后逐渐转向有偿。在目标总量控制区，则采用有偿的方式激励企业减排和技术创新，设定较高的政府储备排污权价格来推动企业从二级市场购买排污权，促进二级市场的发展。

第三，扩大交易主体和完善交易账户。我国目前的交易主要是政府和企业之间进行，企业与企业之间的交易很少。排污权交易是基于市场激励的环境经济制度其制度发挥作用的关键在于利用市场杠杆和竞争机制减少社会减排总成本。如果交易主体仅仅局限于政府和企业或者企业和企业，中介公司、环保组织、个人投资者不能参与，其相关的排污权金融产品和二级市场则会发展缓慢。因此，我国应该逐渐放宽排污权二级市场交易准入限制，扩大排污权交易主体，减少行政干预，使排污权交易制度能够发挥应有的作用。首先应该对中介公司放开限制，促进排污权相关金融衍生产品的发展以及使排污权配额“证券化”。金融中介公司与企业的关系最为密切，而排污权二级市场的主体即企业，所以放开中介公司的限制有助于企业的参与。其次，放开环保组织等其他社会团体的限制。在美国排污权实践中，环保组织起到了重要的作用，他们可以在二级市场上购买排污权配额表明他们的环保立场及态度，起到了社会公众舆论和监督的作用。最后放开个人投资者的限制。个人投资者是二级市场最为活跃的因素，不仅可以减小排污权配额的经济风险，还是排污权配额商品化的标志。总之，扩大交易主体是排污权配额商品化的必然要求，也是二级市场构建中的关键因素。我国目前排污权试点中交易账户建设不够完善，交易平台市场程度化较低，这增加了排污权二级市场中企业之间的交易成本以及政府的行政成本。因此应大力建设相关排污权技术供给，将刷卡排污系统，在线电子监测系统以及交易账户等相关技术形成有机整体，为排污权交易提供技术保障。

第四，尝试“银行”存储政策和跨区交易。我国的排污权配额使用年限一般是五年，到期之后排污企业需要重新购买，不支持跨期交易。跨期交易能够给予企业预期，使企业制定长期战略计划，而且能够激励企业提前减排以及减少排污权配额价值的波动性。但是使用“银行”存储政策有可能会造成某个阶段性的环境污染恶化以及使减排期限延长。尽管如此，我国应该积极尝试“银行”存储政策，给予企业更大的自由度，激励企业进行减排。我国现阶段可以采取允许企业一定比例的排污权配额存储，激励企业提前减排。例如在排污权配额期限到期时，如果企业还拥有一定的剩余排污权配额，除了参与政府回购之外，还可以留下一定比例的排污权配额存储（如5%比例的存储）。这给予了企业更大的自由裁量，减少了政策实施的阻力。我国目前的环境功能区是以行政区划分的，这抑制了交易规模扩大的潜力。所以在环境功能区的划分上，不能仅仅局限于省、区市。应当综合考虑各地的经济发展状况、资源禀赋、地理位置等因素划分环境功能区。例如，美国的五大湖区环境协调机制，我国也可以采取类似划分区域的做法。将我国环境功能区以沿海省、区市划分为沿海区域，以沿海区域为边界逐级向内陆纵向划分。内陆区域和沿海区域根据排污企业的行业范围以及工业发展的不同程度再进行横向划分。区域之间由于企业边际减排成本的不同，在进行配额交易时以当量系数换算进行交易，从而使交易规模从省、区市上升到全国层面。纵向的划分可以减少地理位置风向的影响，横向的划分可以减少经济发展状况和资源禀赋的影响。在跨区交易时，为了避免“热点”问题的出现，不仅要严格监督进行排污权交易的排污企业其拥有的配额要覆盖排污总量，还要遵守其他环境政策如环境影响评价、环保税等，倒逼企业进行减排和技术升级，最终使社会总治污成本最小化。