浅析我国城市化进程中旧城改造问题

徐旸 厦门大学

随着近几年城市化进程的日益加快，城市中汇集的人口也日益增多，城市的功能也需要得到优化。旧城改造必须根据城市发展的现状，有规划、有步骤地对局部或整体老旧城市的全部物质生活环境进行升级和改造，以达到从根本改善城市中劳动、生活、服务和休息等条件。本文作者根据近年来旧城改造工程案例，对现今城市化发展进程中的旧城改造项目，提出了自己的见解。

一、我国城市化进程中旧城改造的背景

20世纪70年代末至今，中国的城镇化进程不断推进，根据国家统计局数据，全国常住人口城镇化率截至2017年末已经达到58.52%。旧城改造是多方面力量的推进，是历史的必然，也受经济和社会制度压力的推动。从80年代开始，中国开始住房私有化、基础房产土地变革，到90年代中期的分税制改革，中央将更多地财政权利下放给地方政府。地方政府有了更大的动力和财权去进行城市改造重建项目。这一积极的财政政策成为了近年来拉动经济高速发展的主要推动力，各地改造活动兴起，旧城改造面积不断增多。2008年后随着政府投资的大幅增加，全国各地房价快速攀升，对于依靠“土地财政”的地方政府而言，旧城改造不但是对于旧城区进行翻新重建提高居民居住环境与城市基础设施的民心工程，同时也在城市用地规模限制的情况下成为了住宅用地的主要供应渠道之一，提升了土地的价值，带来了不菲的地方财政收入。目前我国城市化进程中的旧城改造主要包括道路、管廊等城市基础设施的更新升级以及棚改、城中村改造等住房拆迁搬迁两种。受地方政府财政能力的限制以及项目征迁过程中居民个体利益与社会利益存在矛盾的影响，旧城改造项目暴露出较多问题。

二、我国城市化进程中旧城改造存在的问题

1.过于重视土地升值带来的利益，引发房价的抬升。城市基础设施改造主要是城市公共道路、地下管廊等公益类项目，此类项目不产生直接收益，项目建设资金主要来源于财政支出，缺乏在银行等渠道进行再融资的能力，因此地方政府在每年财政收入稳定的基础上一般不会大举投入。但是对于征迁项目，涉及到大量处于城市中心的棚户区、城中村的改造，此类项目一旦实施，可以产生大量城市中心的优质地块，为地方政府带来“看得见”的收益，地方政府则是积极投入。大规模的市中心“旧城改造”不断提升城市地价，从而使得城市房价水涨船高。

2.地方政府为政绩大规模举债。城市旧城改造投资金额较大，资金来源只有财政预算支出和举债两种手段。但是我国大部分三四线城市，地方财政收入每年仅够支付刚性支出，如果要进行城市旧城改造只能通过举债来实行。2016年前，各地融资平台一般以土地一级开发的名义完成旧城改造项目，建设资金主要是银行的土地储备贷款。但自2016年起，为清理地方政府隐性债务，财政部下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。于是2016年后在国开行的带领下，各地旧城改造项目逐一“包装”成为棚改，通过“政府购买服务”的形式完成旧城改造，将政府债务转化为期限长达25年的财政预算支出。但是实际上，我国《预算法》中地方人大的中长期预算权限仅为10年。“政府购买棚户区改造服务”本质上仍为一种隐性债务。

3.民营社会资本方参与度不高。旧城改造工程中，除了公益类项目，还不乏部分优质的项目，可以通过后期运营收益满足开发要资金需求。此类项目实际上可以通过PPP等形式引入民营社会资本方参与项目建设，一方面减少了政府资金投入，一方面也可以通过激励政策和考核机制增加项目后期运营方的积极性、竞争性，从而提升项目的公共服务水平。但由于各地城投公司的存在，“近水楼台先得月”，使得目前旧城改造项目中民营社会资本方参与度较低。

三、我国城市化进程中旧城改造的建议

（一）明确合理目标定位，提高城市品位和活力

1.关于旧城的改造和二度开发建设项目，经济与社会文化相配套的原则必须遵守，大体布局上要先明确好该城市的主要功能、设施和生态布局、尽可能避开因为建设布局不当产生功能不全面、城市人口聚集度不平衡、道路等基础设施反复开挖问题。在具体操作中，旧城改造需要适当开扩招标范围，将国际与国内相结合，选出最佳方案，并加以地方特色进行修改创新，努力做到“一低一高一加强”，降低旧城容积率、提高城市绿化率、加强相应配套设施，严控建筑密度，加大力度改善城市面貌，创造出特色新颖的改造项目。

2.改善人居环境。旧城改造以改善人居环境为最终目标。在旧城改造和城市建设之中，分别采取了货币化安置和安置房实物安置机制，前者为实行合法对应合理的补偿，后者是依据原住户的合法产权按相对比例兑换新规划建设区里的套房。但实际操作中，由于旧城改造项目的集中开工，实行货币化安置短时间内将在一定区域范围产生大量的刚性购房需求，对市场化的房地产市场带来巨大的供需不平衡缺口，从而在短时间内迅速拉高当地房价，不利于地方长期发展以及“房住不炒”的政策目标。因此作为一项实际的民生工程，旧城改造项目不应图省事，大量开展货币化安置方式，而应该按照整体城市化建设规划的要求，采用安置房实物安置为主，货币化安置为辅的方式开展，同时，继续加强安置地块配套设施建设，以达到改善人居环境的最终目标，同时也能部分抑制房价上升。

3.拓展存量空间。在旧城改造项目中，要为产业的发展预留创造空间，这就要求改造中要根据地方特色，合理规划新添的储备土地，缩减单纯的房地产建设面积，将剩余土地资源集约起来。合理的项目开发不能缺少与现代服务业和第三产业的配合，这样才能产生新的经济增长点和能维持可持续发展的产业特色，城市的长远税源才能有着落。例如中山火炬开发区，将产业发展与城市化相互配合，在调整行政区中心的同时，将土地等资源进行优化与重组，让中心城区的发展空间得以拓展，实现了商贸、会展、物流配送、研发、软件等多中心开发建设，提升城市品味的同时也引导着产业链的扩展和集聚，促成商贸个性和特色产业的形成，强化产业支撑力，提高产业经济的素质与发展质量，让经济发展活力得以保持。

（二）妥善解决征迁过程中的资金问题

如今旧城改造中农村拆迁工作的实施难度日益增大，拆迁改造工作要顺利实施，城市化建设和经济发展目标需要实现，同时又要兼顾拆迁住户的合法利益，两者之间产生了补偿金额预期差异的矛盾。

1.解决项目建设资金问题。旧城改造项目资金来源主要有三个：通过财政预算支出获得、发行政府专项债获得和通过平台公司举债获得。财政预算支出和发行政府专项债要求较高，一个需要通过人大批准，一个需要省级以上政府发行，存在规模限制。因此此类资金一般用于城市公共道路、海绵城市等公益类项目，受近两年政府去隐形债务政策的影响，PPP形式对于完全无现金流的项目已经很难实行、政府购买服务已经叫停除棚改和易地扶贫以外的其他工程类项目（受财预〔2017〕87号文、财预〔2017〕50号文、财金〔2018〕23号文等影响较难开展）。目前主要操作形式为委托城投公司，通过政府补助或代建的形式完成。

平台公司自主操作较为灵活，只要项目建设有足够的现金流能够覆盖，即使回报期限较长，在金融机构中也不乏对应产品。从早期的土地储备贷款（受国发〔2014〕43号文、财综〔2016〕4号文影响目前已停止）、到PPP方式（合规要求较高）、安置房购房款ABS、信托非标融资、发行城投债等无疑大力推动了全国各地城镇化的进程。

2.解决居民征迁安置费用与社会经济之间的矛盾。积极保护村民利益。拆迁居民之所以会犹豫担忧，主要是害怕改造建设项目会对自身利益造成损害。为此，需要设计好具体可操作的办法和合理意见，让村民能够有更多的参考和选择方向。公开、公正、透明原则必须坚守。拆迁居民除在意自身利益外，对平等待遇问题也相当关注。改造区域内应该多设置公示栏，将产权认定、拆迁安置标准、安置房条件等给予公布和公开。拆迁面积、相应赔偿金额、农村改造问题，尤其是贫困户享受的优惠政策等一律公示。安置房的分配也必须遵循公平公正原则，楼房与楼层的选择用抽签方式决定。允许并加强居民对安置房工程的监督，贯彻公开公正、阳光透明要求。保障维护群众合法利益，依据法律办事。加强法律法制宣传力度，设立法律咨询点，安排人员解答民众的疑问，及时解决村民关于产权方面（包括产权纠纷）的问题。同时有针对性的解决问题，例如苗头性问题加以个别教育、聚众闹事问题坚持走法律渠道解决。

四、结语

总结上文，城市若要有新发展，旧城改造必不可少，其对于推动我国现今城市化发展的更是功不可没，同时也实质上带动了近年来的经济高速发展。但受资金、急进观念、经济效益和政府去隐性债务等多方面因素的制约，现今我国旧城改造问题较多，例如城市改造规划不合理、地方政府财政支出安排不合理、社会参与度不高、规划建设不合规等，旧城改造工作需要城市部门多依据地区的具体情况进行，这样才能做到科学有序、合理推进，才能给予人民更优越的居住环境，让城市向更美更好发展。