PPP模式在文化产业中的应用

姜婧 中国通用咨询投资有限公司

引言：近些年，面对市场的复杂性及多变性，公私合营呈现发展态势。正如标题所表示的，公私合营指的是在短期或长期项目中政府和社会资本的合作。

PPP项目中的公私合作是为了保证竞争和有效的管理。合作能够为公私双方均带来机会。这样的合作已经深入到了社会经济生活的各个领域。现在我们在经济活动中处处可见PPP的身影。虽然与PPP在基础设施、交通运输等领域相比，当前我国PPP模式在文化领域的应用仍处于初步发展阶段，但是PPP模式在文化领域的尝试和探索一直在进行。

在分析PPP在文化产业的应用之前，我们先来看PPP在我国各产业的应用情况。

与大多数国家的发展历程相同，中国的PPP项目亦始于市政和交通运输领域。1984年，深圳沙角B电厂成为中国内地批准的第一个BOT项目，这也是第一个广义上的PPP项目。随后，1994年的泉州刺桐大桥项目中，民营资本开始进入PPP领域。北京地铁4号线是第一个由社会资本参与运营管理的PPP项目。上述项目均得到了社会各界的广泛赞誉，为PPP在其他领域的应用与进一步的发展奠定了基础。

分行业看，2016年12月前，我国已入库PPP项目中，交融运输与市政工程占据一半以上的投资额，比重分别达到29%和28%，此外城镇综合开发也占到10%的份额。文化领域PPP仅占2%。与已经发展相对成熟的PPP行业（如，基础设施）相比，PPP项目在文化领域应用的比例较低，国际国内皆是如此。

在研究PPP模式在文化产业的应用之前，先简要分析一下文化产业的融资手段。

中国文化产业融资方式从采用的融资工具划分，主要分为政府拨款和市场化融资。文化市场参与者来自私营部门和政府部门。

来自私营部门的文化市场参与者的活动受市场规则的支配。私营企业希望通过文化活动中获得利润，提升公司在市场中的美誉度，同时也希望提升员工工作士气，加强公司文化建设。私营企业的文化活动资金主要来源于其自身的经营效益（或从资本市场得到资金）。

由于文化产业的意义及其对国民经济的影响，文化产业的发展主要由公共部门承担。因此，尽管有私营部门的参与，文化产业中的大多数产品仍一直以来由政府/公共部门提供。公共部门的文化活动资金主要来源于公共预算分配，还可以来自政府补贴或是税收减免。

在实际操作中，文化产业融资经常是各种融资方式经常相互融合的。而政府预算在文化产业融资中所占的比重明显比其他融资方式的总和还要多。总体来说，融资方式可以包括政府预算直接投资，或者来自政府财政支持的税收减免，也可以来自捐赠、赞助，或者也可采用PPP模式。

下文从PPP在文化产业应用的背景、政策、应用情况和应该注意的问题几个方面进行具体分析。

一、PPP模式的应用是文化产业发展的需要

长期以来，文化产业的融资多依赖于政府投资、银行借款、引进外商投资，或者通过股票上市、资产重组等筹集资金，这些传统融资方式不能全面满足文化产业的融资需求。对于文化产业的项目来说，发展瓶颈主要是融资困境和初期资金不足。文化产业通过创新融资方式，引导社会各类资金进入文化产业，从而解决融资瓶颈问题。民间资本的引入是政府投入方式的创新。文化产业项目一方面来讲多为公益性的项目，一方来讲很多项目亦能够产生一定的收益性，这一特点使得PPP模式能够更好运用于文化产业项目。

PPP能有效调节政府与市场的关系，提高产业发展的效率和收益，同时可以降低融资经营风险，提高项目的运营管理。政府注重与社会资本合作，推动PPP在文化产业领域中的应用，不仅有效发挥政府与社会资本合作的协同作用，还可以降低政府的资本投入。

二、国家支持在文化产业运用PPP模式的政策

随着社会经济与文化的迅猛发展，国家越来越重视把文化产业。许多相关政策出台，以扶持国内文化产业应用PPP模式发展。

2016年6月，财政部联合文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为推动部门，出现在国家PPP战略实施的文件中。

2016年6月27日，为推动文化领域积极申报PPP示范项目，文化部办公厅发布了《关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》，提出项目奖励的相关政策。

三、PPP模式在文化产业中的应用情况

2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。在第二批政府与社会资本合作示范项目中，文化类项目共16个，总投资超过300亿元，占本批项目的7.77%。在第三批示范项目中亦涵盖了文化产业项目11个。最新的于2018年2月发布的第四批示范项目明确提出优先支持旅游、文化、教育、体育等项目，涵盖文化产业项目18个。

从整体上看，旅游类项目中应用得较多，主要是由于可预见的商业回报。在文化场馆、文化设施建设领域也有不少尝试，主要是由于后期运营中社会化和市场化程度较高，有助于减轻政府负担、带动周边经济发展。

四、PPP项目的成功实践

一些PPP文化产业项目已经进行了成功的实践，下文以LY古城保护与整治项目为例介绍PPP在文化产业中的应用情况。

（一）项目概况

在财政部2015年5月公布的第二批公私合作示范项目中，LY古城保护与整治项目为其中之一。LY古城已经有5000多年的历史，但是年久失修，沦为了棚户区，古迹危在旦夕。2014年，该项目通过专家审核，确认采用PPP模式进行保护和整治。项目由社会投资人和政府融资平台以7:3的比例出资，成立文化建设有限公司，负责古城开发与运营。项目总投资金额85亿元人民币，合同期限20年，预计工期10年，回报机制为使用者付费。全部项目完工后，古城将成为集文化、游览、购物、休闲于一体的经济开发带，既能带动当地的经济发展，又能继续呈现古城的古典魅力和文化内涵。

（二）参与方情况

LY古城保护项目采用PPP模式，由市政府发起，通过公开招标方式确定了社会资本。LY古城项目中，由政府平台和社会资本共同出资建立项目公司，其中政府融资平台出资6000万元，社会资本方出资14000万元，合计2亿元。2013年5月，双方合资成立的文化建设有限公司正式成立，作为项目重要参与方主导项目的开展、进行。

（三）项目实施中遇到的问题

1.投资规模大。LY古城项目需要资金85亿元，可能出现资金不足的问题。

2.建设周期长。LY古城项目计划建设周期为10年，可能出现较多不确定因素。如：在建设阶段可能出现的政策、法律、金融、质量风险等，运营阶段可能存在经济和市场风险等。

3.参与方的权利和职责复杂，管理难度大，管理风险高。

4.行业特殊性。文化产业投入大、周期长、涉及面广泛，相较于基础设施建设项目有很多特殊性。

（四）PPP模式在项目运行中的作用

1.缓解文化产业融资难题

长期以来，政府投入是公共文化的产品和服务的主要资金来源，民间资本的引入是融资模式的创新。PPP模式是企业与政府共同分担，政府支持文化产业利用社会资本，降低民营企业的融资成本，提高文化产业发展的效率。PPP模式是缓解当下的文化产业融资问题的一剂良药。无论是公益性或经营性的文化公共设施，资本市场都已成为文化企业的重要融资渠道。

2.提高文化产品和服务的有效供给

政府单一的行政规划的文化服务设施建设，对后期运营效益考虑不足，容易在后期形成负债。而引入社会资本，加强市场机制，避免政府部门文化资金来源单一、使用方式落后、效率不高的问题，提高文化产品和服务的供给效率，实现社会效益和经济效益共赢。

3.提升政府文化治理能力

PPP模式有助于推动政府职能从管理职能向治理职能的转变。具体到文化领域，有助于提升政府文化治理能力，促进文化部门、文化系统融入经济运行的主流。PPP可以使政府公共服务、公共产品多样化，来更好地适应人民群众的新需求。

总之，PPP模式的直接好处是缓解了财政的当期投资难题，满足了基础设施建设和公共服务的需求，成为新常态下稳增长、促发展、惠民生的新动力。PPP模式形成的平台可以促进政府与私营部门合力办大事。

五、结束语：展望文化产业PPP项目实施中应该注意的问题

（一） 完善法律制度体系

PPP 模式在文化产业中应用还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全。契约精神对PPP的发展至关重要。为了保证项目高效、高质量进行，国家需要建立健全法律法规体系，为PPP项目的顺利执行提供法律依据。政府和社会资本根据法律法规明确各自的责任。完善相关的法律法规体系能够促进PPP模式在文化产业中的应用。PPP法律法规、项目管理条例等应对PPP模式在文化产业中的适用范围、程序设立、双方权利和义务、风险分担、风险应对、违约责任等作出具体和明确的说明，并且对于如何实施项目的程序建立完备的操作规范。

一些地方政府的政策不稳定往往给社会资本进入相关领域的积极性带来负面影响。政府部门应提高契约意识，秉承“收益共享、风险共担”的合作理念，履行合同约定，保障PPP项目的顺利推进。

PPP模式应高度重视体制机制建设，审批程序的合理规范化能提高效率、降低成本支出。减少政府审批过程的不必要的时间延误能更好的明确政府部门的职责与地位。

（二）加强PPP项目识别

地方政府有可能不能很好的识别PPP项目，盲目选择 PPP模式进行文化产业投资建设，从而得到国家财政补贴。一些文化产业项目因其具有极强的社会责任性，其收入与成本很难匹配，投资方式主要还应该以政府为主导。为了防止盲目应用PPP模式，在此背影下，就需要有健全的制度体系来识别哪些项目适合使用PPP项目模式，哪些项目不适合使用PPP模式，以发挥PPP的优势作用。

有些纯公益类文化产业项目并不适合使用PPP模式。这类项目在运营多年后，有可能仍难以收回成本。文化主管部门应客观分析文化产业项目，明确相关项目是否具备采用PPP模式的条件。

（三）为社会资本进入创造有利条件

长期以来，文化产业多以政府的财政支持为主导。私营企业相对规模小、融资能力差，缺乏竞争力。市场信息不对称和复杂的审批程序对社会资本进入该领域设置了障碍，影响了社会资本的进入，阻碍PPP模式在文化产业中的应用与发展。

针对文化产业中应用PPP模式存在的融资难和资金错配等问题，政府部门应优化PPP项目融资环境，降低融资成本。坚决杜绝非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

在政策和法律保障上，要合理规划，让项目更具有稳定性和可预期性。在充分利用PPP模式做好前期基础性投入的同时，还要保证后期社会资本有一个稳定的收益来源，有效缩短社会资本的投资回收周期，通过制度设计，增强私营企业进入文化产业的信心。

（四）政府适当放权

政府的过度干预不利于形成有效竞争的市场秩序。政府部门应及时提供相关信息，做到有效信息匹配，否则信息不对称将会带来大量的资源错配。政府应该尽量避免过度干预市场，过多的政府直接投入会挫伤市场固有的积极性。政府应当做到适当放权。政府的适当放权体现在简化政府审核、批准手续，提高项目审批效率，并且避免政府部门提供的信息不对称等问题。例如，政府部门可更多的放权给文化项目管理部门。文化项目管理部门还可制定具体的财政优惠条件，筛选出符合条件的文化项目。