环境影响评价与排污许可制度衔接研究

武文智 周永柱

摘 要：现阶段，随着社会的飞速发展，我国的环境污染现象也越来越严重。环境影响评价与排污许可制度是我国污染源环境管理的两项重要制度，二者衔接构成了对污染源全生命周期的管理。在分析现阶段两项制度衔接存在问题的基础上，明确了环评与排污许可制度改革的总体思路，既不是削弱环评制度，也不是以排污许可制度代替环评制度，而应该通过排污许可证强化环评的作用和功效，即：明确排污许可制度的核心地位，全面深化改革环境影响评价制度。从规划环评和项目环评角度研究提出了衔接的关键点：一方面要积极推进规划环评落地，另一方面要从管理对象、管理内容、管理程序、管理权限方面实现环评与排污许可的全面对接。建议通过修订相关法律、统一技术标准体系、建立联动管理机制为制度衔接提供保障，真正让排污许可制度成为污染源环境管理的核心制度。

关键词：环境影响评价；排污许可制度；衔接研究

引言

环境影响评价制度和排污许可制度是我国污染源环境管理的两项重要制度。环评制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。排污许可制度是政府部门依污染源建设或运营单位申请，经依法审核准予其排污活动的一项制度，政府批准的行政许可文书就是排污许可证。国务院提出改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源（位置固定、具有一定规模、可核查、可监测的污染源）的企业排污许可制，关键在于整合衔接现有各项污染源环境管理制度，其中一项重要任务是做好环评与排污许可制度的衔接研究。

1 环境影响评价和排污许可制度衔接时存在的现实问题

1.1 制度不健全

长期以来，在现行的排污许可当中始终未能将环境影响评价涉及的信息融入其中，这些信息主要包括以下几种：不同污染源的特点及其排放特征、污染物排放量和环境监测和管理。在这种情况下，不仅会产生典型的“两张皮”实际问题，对日常工作造成不同程度的影响，而且还会影响制度作用的发挥，尤其是在实行精细化管理方面。因此，实现两制度衔接的前提是制定完善的制度。

1.2 环境影响评价提出的各项管理规定未能得到充分落实

该问题主要表现在以下两个方面：其一，项目的事中和事后监管都比较薄弱，单纯重视发证的过程，忽视了监管在其中的重要作用；其二，环境监察与执法主要将排污标准作为依据，会导致环境影响评价提出的各项管理规定未能得到充分落实。

1.3 未实现技术规范方面的统一

环境影响评价的污染源强度计算和排污许可的污染排放数量计算在方法上有很大不同，这使得污染源的相关数据出自不同门路，而且严重缺乏系统性与连续性，这会对污染源的综合管控能力造成直接影响。

2 解决环境影响评价和排污许可制度衔接问题的有效策略

2.1 加快技术标准的统一速度

重新构建当前现有的环境影响评价技术体系，加快技术标准的统一速度。在实际工作中，主要分为以下几个环节：第一，对环境影响评价的行业导则、总纲与要素导则、总量控制要求进行修订，精简环境影响评价的技术要求，确保两制度能在技术层面上实现可靠衔接；第二，编制各行业污染源源强核算技术指南、排污许可证申请与核发技术规范等，为环境影响评价报告中污染物排放相关内容提供统一依据；第三，编制排污清单与治污技术清单，构建以排污清单为基础的最有利技术体系，从而为精细化的排污管理工作奠定坚实基础。

2.2 构建并实行联动管理机制

首先，加强新增污染源的环境影响评价，将该制度是否严格落实作为是否批准发证的重要依据，如果未能按照要求对环境影响评价制度进行落实，则一律不发排污许可证。其次，针对已经获取排污许可的企业，对其技术改造、改扩建等项目进行严格审核，改扩建项目的环境影响评价，应将排污许可证执行情况作为现有工程回顾评价的主要依据。如果企业的上述项目不会增加污染排放，则可对审核的程序进行适当简化。最后，对企业提出全生命周期落实污染防治工作的要求，包括前期建设与后续的生产运营。前期建设过程中，严格落实环境影响评价提出的各项要求，建设项目无证排污或不按证排污的，不得出具该项目验收合格的意见；后续生产运营过程中，企业要切实加强监测，及时向有关部门提交污染物监测报告，详细阐述环境保护措施的实际落实情况，即环境保护措施落实前后的污染排放情况对比。

2.3实行综合排污许可制度

针对实行单项排污许可制度带来的问题，如果能实行综合排污许可制度，由一个部门进行统一管理，则能改善紊乱无序的管理现状，实现与环境影响评价的良好衔接，以及管理的全方位、无缝隙。

2.4积极推进规划环评落地，实现刚性约束与项目环评之间的有效联动

一要强化规划环评的约束和指导作用。不断强化“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（“三线一单”）在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，以及对项目环境准入的强制约束作用。二要推行规划环评清单式管理。根据改善环境质量目标，制定空间开发规划的生态空间清单和限制开发区域的用途管制清单。制定产业开发规划的产业、工艺环境准入清单。三要严格规划环评违法责任追究。将规划环评开展情况纳入对地方政府及其有关部门环境保护督察，依法严肃追究有关党政领导干部责任。四要加强规划环评与项目环评联动。依法将规划环评作为规划所包含项目环评文件审批的刚性约束。对已采纳规划环评要求的规划所包含的建设项目，简化相应环评内容。

结语

综上所述，环境影响评价和排污许可制度的相互衔接在规定落实、体制和技术等方面还存在一定问题。对此，本文提出了完善相关法律法规、加快技术标准的统一速度和构建并实行联动管理机制的解决策略，为实现预期的综合管控目标提供借鉴。

参考文献

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