民间投资政策落实现状及其发展对策研究

李晓清

摘 要：近年来，国务院、国家发展改革委等相关部委以及各个省区市相继出台一系列促进民间投资发展的政策文件。为全面了解这些政策文件的落实情况，分析政策落实中仍然存在的问题和矛盾，给出合理化建议和智力支持，本文以江苏省为例，通过大量座谈走访和问卷调查，对民間投资政策落实情况进行了比较深入的评估分析，并提出促进民间投资健康有序发展的对策举措。

关键词：民间投资 政策落实 对策举措

近年来，为进一步调动民间投资积极性，激发民间投资潜力和创新活力，促进经济平稳高质量发展，党中央、国务院高度重视促进非公有制经济和民间投资健康发展，相继出台一系列促进民间投资发展的政策文件。江苏省在贯彻落实国家民间投资政策举措、效果如何，还有哪些问题需要改进，带着这一问题，我院牵头组织，联合相关方参与，组成6个调研组先后赴全省13个设区市开展调研，共召开省级和市县有关政府部门参加的座谈会14场，召开民营企业座谈会13场，实际座谈和走访民营企业200余家，发放并回收有效调查问卷500余份，基本摸清省内民间投资现状。2017年，江苏民间固定投资3748554亿元，增长95%，增速较上年同期高27个百分点，投资落实效果明显。

一、落实情况

通过调查评估感到，江苏各地各部门能够自觉贯彻落实国务院印发的5份涉及民间投资发展的指导性文件和国家发展改革等25个部委出台的行业性指导文件，并紧密结合自身发展实际，先后研究出台了48份促进民间投资发展的配套政策文件，为促进民间投资健康发展、激发民营经济活力创造了良好条件，基本做到了“三到位”，即政策把握到位、落实到位、执行到位。江苏民营企业对促进民间投资有关政策措施的满意度为800%，对促进民间投资便利化的满意度为845%，对营商环境的满意度达到934%，投资信心明显增强。

（一）注重优化营商环境，深化“放管服”改革

近年来，江苏以行政审批制度改革为龙头，以“放管服”改革为主线，着力降低制度性交易成本。一是民企发展环境不断优化。各地市和省各相关部门在国家和省出台相关政策基础上，都结合自身实际有针对性地制定配套政策支持民企发展。如，南京市每年投入2000万作为民营企业发展专项资金；南通市深入实施“企业梯度培育计划”，促进入库民企实现每年20%以上的高速稳定增长。二是“放管服”改革不断深化。在全省开发区、乡镇、街道普遍建立代办员制度，由专业化代办员无偿为企业替跑审批手续。各市县政府和省级部门全面梳理公布“不见面审批”事项清单，按照“外网受理、内网办理、全程公开、快递送达、网端推送、无偿代办”的方式开展审批。通过“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，努力实现“3550”目标。三是民间投资领域不断放宽。鼓励和引导民资进入医疗、养老、教育等领域。如，徐州市社会资本举办医疗机构占到全市的513%；镇江市在长江经济带建设中推动沿江基础设施建设项目向民企开放；泰州市在全国率先实施“名称登记改革”，放宽名称核准限制。民企对当前放宽投资准入的满意度较高，达到851%。

（二）注重降低民企负担，加大减税降费力度

力促企业降低成本，江苏在2016年两次出台降成本意见的基础上，2017年8月再次出台切实减轻企业负担的政策措施，全年累计为企业降低成本1090亿元。一是全面落实税收优惠政策。例如，南京市全面推开营改增试点，整体减税面达到99%，累计减税9233亿元。二是加快清理降低涉企收费。2016年以来，江苏累计减轻企业和社会负担140亿元，已经成为全国收费项目最少、收费标准最低、企业负担最轻的省份之一。三是降低企业用工、用能、用地以及物流等成本。完成省级电网输配电价改革试点，降低一般工商业电价，调整两部制电价执行方式和范围，推进水电气热大用户直接交易；鼓励民间资本参与低效产业用地再开发，全省已有374宗、187万亩工业用地采用长期租赁、租让结合、先租后让等方式供应；全省出台了船舶过闸费和车辆通行费优惠政策，并通过专项督查确保政策落地生根。

（三）注重强化民资参与，深化PPP项目合作

江苏紧密结合实际，创新合作模式，提高民企参与度。一是广泛吸引民企积极参与PPP项目投资。加强PPP项目政策宣传和解读，对PPP项目信息进行充分披露和公开，邀请各类民企代表参加项目推介会，将重点民企信息收录到省PPP网页专栏。二是制定完善PPP相关政策制度。省财政先后出台推进PPP模式指导意见、财政奖补政策等文件，逐步建立健全PPP管理体制机制，完善PPP项目操作流程。三是引导民间资本投入新兴产业领域。设立省级战略性新兴产业发展专项资金，2013-2017年省财政累计安排专项资金47亿元，支持了358个战略性新兴产业项目建设，带动社会投资1200亿元；通过委托贷款、股权投资等有偿方式支持了34个优强中小型和高成长型企业发展。四是稳妥有序推进PPP项目落地见效。在全国率先实现省市县三级政府PPP入库项目全覆盖。

（四）注重加强金融服务，拓宽民企融资渠道

近年来，江苏不断拓宽民营企业融资渠道，降低企业融资成本。一是督促回归本源。开展民营企业融资难、融资贵、回头看等多项专项检查，坚持问题导向，对少数机构存在违规转嫁费用、以贷转存、存贷挂钩等问题从严查处，警示、督促银行机构规范经营，回归服务实体经济本源，聚焦主业。二是创新产品服务。江苏相关银行机构主动对接小微企业金融服务需求，不断设计、研发、推广满足小微企业差异化、特色化、多元化金融需求的创新产品。三是优化外部环境。省银监局强化与省发展改革委、经信委等政府部门沟通协作，建立了小微企业信息共享机制；与省国税局、地税局加强银税互动机制建设，确保银税互动落地生根；联合省金融办等部门下发指导意见，推广建立小微企业转贷基金；联合省经信委等部门开展融资担保风险分担试点，搭建“政银担”合作平台。苏州市设立规模500亿元的创新产业发展引导基金，大力发展民营金融机构，支持沙钢集团、亨通集团共同组建苏商银行。

二、问题与困难

（一）政策协调工作亟待加强完善

当前，对各类民间投资政策的贯彻落实，仍需加强和完善，从而推进民间投资政策有效落地，特别是政策协调工作需要加强。有民营企业反映，政策与相关法律法规不一致的现象仍然存在，影响政策执行效果。例如，地方有些个别部门在政策落实中，偏向于保护外来民营企业，对本地民营企业的重视程度还有不尽人心的地方。县区是政策落实的基层单位，但有些政策在执行过程中，对县区如何执行政策缺少充分说明和指导，导致在政策落实过程中出现了偏差，政策影响难以下到基层具体落实单位。部分民企认为，政策操作性不够强，落地难，存在基层办事人员对政策随意解读的现象。

（二）“三个不明朗”降低投资热情

调查发现，个别民营企业对政府行为和投资政策等在有些方面还存在信任危机，对未来经济走势判断不明，因此产生了不想投、不愿投、不敢投等消极情绪。一是认为财产权、知识产权和人身安全保护方面不明朗。虽然利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象在全国范围内偶有发生，但一经传播，其负面影响却十分显著，导致一些民营企业家有“预期不明”“心有余悸”的感觉。二是认为经济发展前景不明朗。当前，经济发展进入转型期，民企对宏观经济走势、产业发展方向、投资领域热点、经济政策调控等问题缺乏准确的判断和预估，因此产生了畏难情绪，不敢轻易投资。三是认为民企经济地位不明朗。民營企业因为资本规模、技术水准、管理经验等方面无法与国有企业相比，很难进入如铁路、高速公路、电力、电信、水利等领域。有民企反映政府与民企合作的意愿较低，在一定程度上存在“弹簧门”“旋转门”“玻璃门”现象。

（三）“四大瓶颈”急需加速突破

有些民企反映，在用地、用能、用工、环保等方面也面临压力，急需从政策层面加以解决。一是用地瓶颈。由于项目建设用地供需不平衡，省市两级用地指标都主要用于保障重大产业项目，客观上导致对中小民营企业项目用地需求保障不足。加之土地拆迁、预审等因素影响，进一步加剧了土地项目落地难、动工难。二是用能瓶颈。江苏用能成本整体水平不高，但也有民企遇到用电价格等不一视同仁的问题。三是用工瓶颈。企业普遍反映当前社保缴费比率高，增加了企业的用工成本，削弱了企业的竞争力。四是环保瓶颈。民企虽然认识到政府加强环保工作的重要性和必要性，但也坦言，环保力度加大给企业发展带来不小压力。地方政府也直言，很多企业虽小，却是地方经济的重要来源，支撑了大量就业，所以在环保工作中不能一关了之，要妥善处理好各种矛盾，面临着对协调能力和管理能力的考验。

除上述问题外，当前民间投资发展还面临一些现实矛盾和困难，主要体现在“三难”上：一是进入难。民营企业反映市场准入放开的不够、投资门槛高。民企认为，最难进入的行业是电力，其次是油气、医疗、市政、电信等。二是融资难。融资难依然是民营企业做大做强的“拦路虎”，其原因在于，民企绝大多数不具备股权融资、债券融资实力，政策性金融机构对民企支持不足，小微企业融资难、融资贵。调查显示，银行贷款是排第一位的融资渠道，自有资金排第二位，发行债券、股市融资等占比很小。三是人才引进难。人才难题是一个普遍性难题，与大型国有企业相比，民企尤其是小微企业的人才难题更加突出。主要体现在专业技术人员和中层管理人员紧缺、引进人才不能满足企业实际需求、“跳槽”、企业无力满足人才住房教育等需求、人才政策缺乏灵活性和公平性等，引人才、用人才、留人才存在着障碍，这些不利因素影响了民间投资的健康发展。

三、对策举措

当前，各地积极贯彻国家促进民间投资发展的政策措施，对促进民间投资高质量发展发挥了重要作用。为促进民间投资持续健康发展，更好地激发民间投资的发展潜力和活力，针对发展中仍然存在的问题和矛盾，应注重在以下方面改进和加强。

（一）充分发挥民间投资政策的最大效益

针对各类政策急需加强协调完善等问题，各级应从宏观上加强民间投资发展的组织领导，进一步健全促进民间投资发展的领导机制，对民间投资发展和政策落实等统一部署，统一推进。要进一步加强信息公开，完善民间投资政策发布和政策解读的信息公开机制，为民营企业提供信息服务的有效渠道。要注重提高咨询服务水平，加快发展涉及民间投资和民营经济发展的中介服务机构，对民企提供深入、系统、专业的政策解读、政企对接、产业指导、风险防控等咨询服务。要注重加强政策汇总，对全省范围内涉及民间投资的相关政策措施进行全面梳理，摸清各部门、各条线政策措施整体情况，做好不同政策措施之间的协调和细化工作。要重点加强督查推进，定期对各地市、各部门落实民间投资政策措施情况组织开展专项督查，组织相关部门单位开展政策落实情况自查，确保各项政策措施落实到位、取得实效。要注重加强政策评估，定期对促进民间投资政策落实情况开展评估，找出存在的问题和矛盾，进一步完善政策，更好的发挥对民间投资健康发展的促进作用。

（二）进一步优化民间投资发展环境

应按照国家和省统一部署，进一步深化行政审批制度改革，根据“3550”总体目标深入改进综合管理服务。要进一步清理涉及民间投资的审批事项，能取消的取消，确需保留的应下放权限。要注重改善企业服务，完善责任清单和权利清单制度，增强民企投资信心。要注重推行“双随机、一公开”监管模式，构建权责明确、透明高效的事中、事后监管体系。要实行审批首问负责制和代办制，实现各类投资项目审批“一口受理、一码通行、一网办结”。要注重加快推广“互联网+政务服务”和“不见面审批”等办事模式，做好“网上办、集中批、联合审、区域评、不见面”。要注重发挥各级行政服务中心作用，推行并联审批制度，用并联审批代替传统的串联审批，最大限度提高准入效率，方便民资快速进入市场。要注重加强对市县基层部门的工作指导，确保政策措施有效“落地”。

（三）加大对民间投资发展的金融支持

要注重鼓励有条件的重点企业上市融资，积极发挥产业投资基金的引导和带动作用。要积极鼓励政策性、开发性金融机构发挥作用，在业务范围内对符合条件的民营企业提供信贷支持。省级层面要注重把民营银行发起设立同民间资本投资入股及控股现有中小型商业银行结合起来，满足不同消费者借贷需求。要充分发挥商业银行、财务公司、金融租赁公司等金融机构优势，改进授信管理，优化服务流程，为民营企业提供多样化的金融服务。要注重建立风险共担合作机制，降低民营企业贷款风险。要鼓励商业银行金融创新，推出适合轻质资产企业的金融产品。要注重建立民间融资管理服务中心，集聚民间资本，开展市场化运作。要创新建立各类存量资产的流转机制，盘活企业股权、债券和农村产权、银行信贷等民间资本。要加快金融中介建设，通过组建项目评估、资信评估机构，为民资提供投资方向、资本管理、技术创新、司法诉讼等中介服务。

（四）提高民营企业发展竞争力

各级政府要注重加强创新平台建设，促进民营企业与大专院校加强合作，保障民营企业平等获取公共创新资源，积极吸引民企和行业协会参与制定相关产业政策和规划。要注重强化创新人才集聚，鼓励引导高层次人才到民营企业投资创业。要加大对专业技术人员和中层管理人员等企业急需人才的招引，建立人才引进和储备机制。针对民企间人才“跳槽”、企业“挖墙脚”等现象，要由政府牵头、行业协会和商会等落实，建立行业薪酬协调、人才信用评价等机制和办法，促进民营企业人才有序流动。要提供“一网式”人才信息服务，以降低企业引进人才的时间和经济成本。要鼓励和引导民间资本投向高新技术、战略性新兴产业等领域，抢占新一轮产业制高点。要鼓励引导民间资本逐步进入先进制造业和战略性新兴产业，进入具有高成长性、高附加值的产业链高端环节，有能力的积极主动承接新一轮国际高端产业的转移，提升民间投资的整体质量。

（五）全面放宽民间投资市场准入

各省市、各相关部门应根据自身职能，加快制定民间投资负面清单，对限制或禁止民间资本投资进入的领域、行业进行集中梳理，取消没有法定依据的限制，需保留的应以负面清单形式向社会公布，除负面清单外的领域、行业应允许民间资本平等进入。对基础设施、市政公用、社会事业等具有稳定收益、可获得较好预期投资回报的项目，应制定配套政策措施，消除一切隐形障碍，落实相关优惠政策，畅通民资进入渠道。应进一步加快推进重点行业改革，对铁路、电信、电网等传统垄断行业，应推进改革取得实质性进展，积极引入市场机制，为民间资本提供切实可行的进入模式和路径。

（六）拓展民间投资领域和空间

应根据国家促进民间投资发展的政策精神，促进各地加快建立省市县三级联动、定期公布、动态管理的投资清单制度，促进各地加快出台省级政府投资项目管理条例，进一步优化政府投资范围、方向和结构，发挥政府投资的引导和放大效应。注重强化对市县贯彻落实文件精神的指导，促进市县层面提高贯彻力和政策执行效果。应发挥民间资本和国有资本的投资“协同效应”，形成投资合力，进一步完善公平竞争体制机制。着力创新政府和民资合作模式，定期开展项目推介活动，加强项目实施过程监督和事后评价。应积极稳妥推进通过资产证券化和公开转让部分国有企业产权等方式将部分国有存量资产转让给民间资本，鼓励通过PPP模式盘活基础设施存量资产。

（七）继续降低企业税费和经营成本

应进一步深入推进营改增，简化統一企业所得税优惠条款，降低企业税负，对于信用良好的中小企业给予一定的税收监管便利。着力解决行业间和地区间的税负不平等现象，建立公平的税负环境。应及时降低、停征、或取消涉企行政事业性收费，全面清查收费项目，做到应免尽免、应减尽减。注重推动企业注册登记由“先照后证”转为“先照减证”，清理不必要的后置审批和许可，推行投资建设“负面清单+标准+承诺+备案”制，推进生产经营许可制度和市场认证制度并轨，降低制度性交易成本。应最大限度利用优惠政策，进一步降低企业用地成本、用能成本、物流成本。统筹考虑区域发展不平衡、不充分问题，通过用能、用地及金融等政策倾斜引导民间投资流向，发挥更大经济社会效益。

（八）推进PPP项目健康发展

应加快推进和创新发展PPP模式，加强项目及政策的储备与宣传，鼓励和引导民间投资向生态环境、水利、交通、卫生、教育等基础设施领域发展。国家和省级层面应进一步围绕PPP模式的推广运用加快完善政策保障机制，消除制度障碍，特别是对PPP项目的税费、争议解决等方面提供必要的法律法规和制度支持，为市县层面加快推进PPP模式提供必要的政策和法律依据。应加大对准入门槛全面清理的力度，进一步放宽合作领域，严格杜绝PPP政府采购中的“隐性歧视条款”。应注重发挥财政资金引导作用，通过贷款风险补偿资金池、财政贴息补助等措施，加大对民企参与PPP项目的风险补偿和资金扶持。应加快完善PPP税收政策，有效解决项目重复收税等问题，确保减税政策落到实处。应注重防范债务风险，制订PPP项目规范，严格限制PPP项目过高杠杆率和过度资产证券化，防止PPP融资转为地方债务，引发风险。

参考文献：

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