行政事业单位建立内部控制制度的误区反思

周 赟

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。根据规范及相关指引要求，行政事业单位从2014年1月1日开始全面实施内控规范。但目前，我国行政事业单位内部控制总体上还是略显薄弱，尤其在内部控制制度的建立及实施过程中仍然存在认识上的误区和问题。

一、行政事业单位建立内部控制制度存在的认识误区

1.内部控制意识不强，存在对内控风险意识的认识误区。实施内部控制对于提高单位管理水平，将风险防范于未然有着十分重要的作用。但在内部控制的建立过程中，部分行政事业单位领导缺乏风险防范意识，内控意识不强。有的管理者认为内部控制对于单位发展是可有可无的事情，有的管理者对在内控过程中应当承担的职责认识不足，还有些人由于内控对权力的限制而对内部控制产生抵触情绪，这些原因最终都造成管理者对内部控制建设不予重视的局面。而在行政事业单位内部，普遍认为政府以及财政部门已经制定了各项制度，再建立内部控制制度只会让工作流程繁琐，增加工作量，对内部控制的建立缺乏积极性和主动性。

2.将内部控制建设等同于建章立制，存在对内部控制机制的认识误区。行政事业单位内部控制不仅仅是一项重要的制度，也是一项重要的管理活动。有些单位错误地认为内部控制就是制定规章制度，在内控制度建立过程中过多关注于文件制定和制度汇编等，不关注内控的实质内容，建立往往流于形式。有些单位在内控制度建立时没有结合本单位的业务活动，只是照本宣科，内控制度过于教条主义，无法提供实际操作性。还有些单位在内部控制设计时没有先对内部业务流程进行重新梳理，导致内部控制未能覆盖到所有的业务活动。最终在内部控制实施过程中出现部分业务活动开展无章可循，内部控制岗位职责不清，无法形成有效的制衡机制，发挥不了内部控制的真正作用。

3.内部控制变成内部会计控制，存在对内控主体的认识误区。行政事业单位内控制度的建立是一个系统工程，不是单位内部某一个部门的事情。有些单位错误地将内部控制等同于内部会计控制，认为内控就是管好钱，钱如何使用都是财务部门应该操心的事。内控目的就是为了杜绝财务欺诈、串通舞弊、违法违纪等现象发生，因此内部控制应该是作为财务部门监督其他部门的一个职责。这些误区往往造成单位内部控制建设只有财务部门在抓，而缺乏其他部门的协同配合和支持理解的被动局面，内部控制建设工作无法顺利开展。

4.内部控制的监督考核机制不到位，存在对监督工作的认识误区。目前，我国行政事业单位的内部审计还比较薄弱。许多行政事业单位还没有设立内部审计机构，有些即使设立了也是由财务部门兼任。而财务部门自身就是内控制度的主要执行部门，执行与监督职能集于一身，致使内部监督缺乏权威性和严肃性，内部控制体系失去了内部约束机制。内部监督机制不健全，往往缺少事前监督、事中控制以及事后稽核等工作的落实，弱化了内部监督的职能，难以发挥内部控制的作用。而财政、审计监察等外部监督机构也大多局限于事后检查，侧重点在于对单位财政资金的使用是否合法、经济活动是否合规进行监督，对于被审计单位是否建立有效的内部控制制度，以及内控制度执行是否有效暂时没有明确的考核指标可以进行考核，致使内部控制体系缺少了外部约束机制。

二、加强行政事业单位内控制度建设的对策建议

1.加强内控意识，注重风险防范。内部控制制度的建立和实施是一个由单位全员参与的管理过程，尤其是单位领导的高度重视和大力支持。因此，首先要促使单位领导认识到内部控制对单位发展的重要性，树立风险防范的意识，进一步增强责任感和使命感，将“要我内控”的旧观念转变为“我要内控”的新思想。只有领导重视，内控建设才不会流于形式，相关制度建设工作方能落实到位。其次加强内控知识的宣传引导，让内部控制的理念深入人心，提高全员的内控意识，强化责任意识的风气，在单位内部为内控制度建设营造出良好的氛围，只有单位全员都掌握了内控的知识和理念，才能真正促进内部控制的有效实施。

2.加强对内控制度的培训，真正把握内部控制制度建立和实施的要点。内部控制是通过以预算管理为主线，以资金管控为核心，从单位层面和业务层面同时进行控制评估，目的是合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，有效防范风险。在内部控制制度建设过程中，要结合本单位经济活动的特点，重点关注本单位的重要经济活动和经济活动中的重大风险。根据内控要求，对本单位的各项经济业务流程重新梳理，按照业务发生的时间和逻辑顺序，进行科学合理的流程设计，将各项业务的决策、执行、监督机制真正融入到单位内部管理工作当中。同时针对单位内部管理中的薄弱环节加以强化，建立健全单位内部管理制度，对单位业务管理活动的各种风险进行事前的防范、事中的控制以及事后的监督和纠正，及时堵塞制度漏洞、消除管理隐患，真正做到将风险防范于未然。

3.明确内部控制职责，强化制度落实。要认清内部会计控制并不等同于内部控制，内部会计控制只是内部控制的其中一个重要组成部分。内部控制实质上是一个复杂的体系，它具体到行政事业单位各个业务层面，包括对单位预算业务、收支业务、政府采购业务、资产、建设项目、合同等各项经济业务活动进行控制。内控制度的建立和实施必须要依靠单位内部的各部门沟通协调和通力合作。通过建立切实可行的责任落实制度，明确各业务环节所在部门的具体责任，做到不论哪一个业务环节出了问题都能有人负责，切实增强各部门的责任意识和履职意识，确保内部控制制度建设工作的顺利推进。

4.建立相应的内部控制监督考核体制。任何制度的执行都离不开监督，内部监督是通过对内部控制的健全性、合理性和有效性进行监督检查与评估，确保各项岗位职责得以全面得以落实，为内部控制的有效实施提供有力保障。因此，一方面要强化单位的日常内部监督控制，保持内部监督部门的相对独立性。强化对绩效的考核，合理设置考核目标和可行措施，通过对单位内部控制活动的有效性进行评价，提出监督和评价建议，促进对事前、事中、及事后各环节的监督作用。另一方面利用外部审计的独立性，加强外部监督控制的力度。财务、审计监察等部门要权责明确，协调配合，通过信息共享、绩效评价等多种手段，强化对权力运行的制约和监督，从源头上防止权力滥用及预防腐败，促进廉政建设，建立健全权力运行的制约和监督体系，维护国家财产的安全。

三、总结

行政事业单位作为公共服务的提供者和社会事务的监管者，代表着党和政府履行相关职能，在推动经济社会发展过程中起到了非常重要的作用。内部控制是提高行政事业单位管理水平的有效途径，只有减少内控制度建设的认识误区，及时反思转变观念，才能有助于建立和实施好内部规范，保障行政事业单位制度的执行，促进行政事业单位规范化、科学化管理，增强行政事业单位的履职能力。