滚动预算改革对高校预算的影响分析

杨琳琳 吴智红

一、传统高校预算管理存在的问题

1.年度预算时间与教学生产活动时间不匹配

传统年度预算以会计年度为准，年初编制预算。然而教学计划与教学年度一致，年中编制计划。时间的不匹配易导致预算与发展脱节，导造成预算执行过程中资源的浪费或缺乏，不利于教学的顺利进行；若预算频繁调整，则影响全年预算的顺利执行。对于跨年度中长期项目，当年的年度预算仅反映项目的一部分，无法把握项目的整体情况。

2.年度预算的编制缺乏科学性

年度预算一般采用定额编制法和增量预算法，这在一定程度上固化了资金在各部门之间的分配，同时也导致各部门对预算编制的积极性不高，预算编制得不到应用的重视，潦草申报，申报缺乏科学性和民主性。

二、滚动预算对高校预算的影响

1.滚动预算使预算管理与学校发展相统一

高校原有的年度预算管理模式是以一个会计年度为周期，收支预算只考虑一个会计年度的经济事项，在支出预算遵循“以收定支”的原则下，收支预算都缺乏前瞻性，无法对周期较长的项目做出最优的资金配置。无法使预算充分配合以学年为周期的教学生产活动。而滚动预算是在原预算管理的基础上以三年为周期不断滚动，形成的动态的预算管理模式。编制三年滚动预算，使得收支安排不局限于一个会计年度，有长远规划。在第一个会计年度终了时，针对变化了的环境，对第二年度预算进行修订、调整和完善，同时补充下一年度指导性预算。在滚动执行过程中,通过寻找教学科研等生产活动与预算编制的差距，及时发现问题并采取的措施，使得预算更加符合实际情况，减少偏差，提高了预算执行效率实现了预算的控制职能。

2.滚动预算降低了学校的财务风险

滚动预算管理的内容之一为建立三年期的收支框架和政策计划。合理预测预算支出、收入、债务等情况，具有较强的前瞻性。有效防范高校运营能力风险和偿债能力风险。高校的运营能力风险和偿债能力风险与企业不同，主要指资金安排的合理性等因素对阻碍学校建设或不能按时偿还债务的风险。原有的年度预算管理模式，不能全盘考虑学校一些重大项目在整个建设期内的资金流量分布，资金安排不合理可能会造成资金链断裂等情况，影响项目进度和完成质量。不能全盘考虑学校在未来较长一段时间内需要偿还的债务数量，以做出合理的资金安排，造成部分债务无法按期偿还的风险。滚动预算以三年为周期，通盘考虑学校的生产经营、重大项目建设、政策变动以及对外债务，可以做到合理安排经费使用，满足各项资金需求，避免产生运营和财务风险。

3.滚动预算与高校五年规划相衔接

高校发展紧随国家的每个“五年计划”，并在此基础上编制自己的“五年规划”为学校未来一段时间内的发展指明方向和侧重点。而原有的年度预算管理缺乏连续性很难与学校的五年规划甚至更长的战略规划衔接起来。滚动预算克服了年度预算管理的这一缺点，它的规划性、指导性和前瞻性使得预算安排能与学校的中期规划和长期战略相吻合，偏离较小。

4.滚动预算提高了资源的配置效率

预算管理分为刚性管理与柔性管理。刚性管理模式下，预算制定之后一般不予调整，以体现预算的权威性。但这种预算的刚性约束力使得预算不能随环境的变化做出调整。滚动预算可以根据外部环境的变化来调整预算，以适应变化了的环境，以变应变，体现出了柔性管理的要求。高校的经费来源主要为财政拨款。没有特殊情况下，财政拨款不会出现大幅度波动，也就是说，高校经费总量在一定时期内是维持在相对稳定的水平。但是随着近几年高校推行内涵式发展战略的不断深化，学校更加重视教学和师资的质量，更加重视教学科研平台等设施的完善，各项支出大幅增加。加之债务偿还、养老医疗等制度的改革等使得高校经费资源日趋紧张。在这种情况下，只有提高经费的使用效率，使有限的资源发挥最大效用才可能走出困境。滚动预算作为一种柔性预算管理模式，可提供跨周期的时间维度和充足的资源。高校可根据内外部环境的变化，战略目标、发展计划的调整对预算项目资金做出调整，以适应变化了的环境要求。另外，滚动预算也可优先保障紧急项目、重要计划等的资金使用。实现预算支出结构的优化，经费使用效益的最大化。

三、实施滚动预算需要注意的问题

1.滚动预算注意刚性管理与柔性管理的结合

滚动预算的柔性管理要求预算编制要根据外部环境的变化以及预算目标与执行结果之间的差异，不断调整以适应变化，缩小差异。但是要注意预算目标与执行结果的差异是客观环境变化导致最初预算编制假设、基础或参数发生变化，而不是主观执行不到位造成的。对于主观执行不到位，应加强考核，加强预算执行力度。不可仅追求预算编制与执行形式上的一致性。另外，必须制定预算调整的标准、调整的时间。如果调整过于随意、调整频率过高、时间滞后等容易造成预算与实际执行的脱节，目标无法完成，预算就是一纸空文。所以在倡导柔性管理的前提下，必须强化预算刚性约束力，保证预算的准确性和权威性。

2.实时滚动预算是高校治理理念的转变

就滚动预算方法本身而言并不复杂，但是真正应用并不简单。它意味着学校决策方式的转变。以往实施年度预算时，决策以一个会计年度为限，决策可能一年一变，当年决定当年事，不考虑下一年的事情。而滚动预算则是跨年规划，是一个中期决策，事情需要早确定，并有长远考虑。所以实施滚动预算也是学校制定各项决策的重大变化。这需要学校领导层、预算参与的各个部门转变决策理念，有长远规划和眼光。否则滚动预算仅是一纸空文，实施滚动预算改革便无意义。

四、实施滚动预算的建议

推动滚动预算顺利实施，需要有完善的制度保障，需要有可统筹安排的管理机构。滚动预算只有符合学校的发展规划，与学校发展速度、规模、结构保持一致，才可以助力学校发展。所以在制定学校滚动预算管理制度的同时，需要制定关于学校中长期发展规划修编的管理办法，在目前以收付实现制为基础的高校财务制度下，滚动预算的实施最终落实于安排资金的流入与流出。同类型的资金管理使用办法也可保障滚动预算的顺利执行。滚动预算的执行需要考核，通过考核进一步促进预算执行，因而需要有对应的预算绩效考评办法来支撑考核，逐步建立绩效考核体系。总之，在健全的制度保障下，滚动预算实施才有章可循，有据可依，顺利推进。制度的执行需要有健全的管理执行机构。滚动预算的实施，是以预算编审部门为主，各个部门协调配合的过程。因此应该成立专门的预算管理委员会，统筹预算安排、调动各部门参与预算编制。成立财经及项目建设委员会，评判项目的轻重缓急，与预算部门协调确定资金安排的优先顺序，并报学校批准。成立预算绩效考评委员会，跟踪分析预算执行过程中资金的使用情况，考核相关资金项目使用效能。有制度和机构的保障，滚动预算才可顺利有效实施。

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