基于精准扶贫的政府文化扶贫政策演变分析*

刘　畅，汪子涛

（天津财经大学经济学院，天津　300202）

一、引　言

贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭生活水平未达社会公认最低标准（《中国农村贫困标准》课题组，1990）。文化与贫困存在深刻内在联系，两者相互连结、彼此影响。一般而言，生存需要是人类最核心诉求，只有满足生存需要，群体和个人才会追求更高层次的发展和享受需要，其中包括文化及相关内容。因此，由基本物质资料缺失而产生的经济贫困制约人们对文化产品和文化资源的创造、需求和使用，是贫困地区文化土壤贫瘠的根源。反之，文化薄弱与缺失很大程度上制约经济发展和人民生活水平提高，引发和延续贫困，多方面原因导致此负效应：文化素质低增加革新和学习生产技术难度，不利于生产力水平提高；观念和意识落后限制追求更高层次生活水平；基础设施匮乏、文化产品输入闭塞不利于获取外界信息；特色文化资源缺失降低区域对产业和游客吸引力。因此，摆脱贫困的一个重要内在动因是提高区域文化发展水平。此外，文化扶贫对降低“返贫率”发挥关键性作用，先进文化扩展人的眼界和思维，增强贫困地区群众主体性脱贫意愿，有助于摆脱贫困依赖。

习近平总书记（2007）在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中特别强调，要不断深入开展脱贫攻坚，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。若要扶志、扶智，首先应从提升贫困地区人口教育水平和文化素质入手，并从思想认知层面彻底改变其固有落后观念及思维模式，同时结合精准扶贫新理念，从多维度全面提高文化扶贫精准性、系统性和有效性。

在以精准扶贫理念为指导的脱贫攻坚决胜阶段，文化扶贫理论内涵、实现方式和配套机制均应调整与更新，并赋予新时代特征，以达更高水平。在已有研究基础上，总结我国文化扶贫工作演变历程，并针对当前文化精准扶贫面临的形势与困境，运用精准扶贫理念，分析并展望文化扶贫工作未来改进方向。

二、国内研究现状

学术界研究文化精准扶贫主要有两个思路：一是从宏观层面探讨文化精准扶贫内涵、存在问题及实现路径。如曲蕴等（2016）阐述文化精准扶贫手段、原则、目标等内涵，从经济、资源、环境和人口四个角度分析文化精准扶贫实现路径；张喆昱等（2016）认为应从协同工作机制、社会组织参与、云平台建设三方面改进文化精准扶贫工作效果；李民等（2017）认为应将生态和文化协同纳入精准扶贫体系，两者精准配合、协同发力。侯刚（2018）建议以文化产业为切入点，坚持文化“引进来”“走出去”，发展贫困地区旅游文化产业，做好文化供需精准对接。二是选取文化扶贫某方面或结合某地区实际研究。如杨建等（2016）强调旅游扶贫在挖掘贫困地区文化价值过程中的重要性，指出应从资金、渠道、监督和人才四个维度扩大旅游精准扶贫成果；程华东等（2017）以某高校对口支援某贫困县实践为例，探究精准扶贫理念下高校教育扶贫机遇与挑战；代蕊华等（2017）将研究重心置于教育扶贫领域，将教育精准扶贫与社会治理理念和方法相结合，分析教育扶贫面临困境与出路；寇垠等（2017）分析某贫困民族自治县文化扶贫成效，提出少数民族地区文化精准扶贫模式。

通过归纳分析既有研究，可发现以下不足之处。第一，缺少从广义文化扶贫视角出发的研究，对文化扶贫宏观把握不足，已有研究多从文化扶贫某一具体领域（如教育扶贫、旅游扶贫、图书馆扶贫、高校扶贫等）入手展开微观研究。第二，缺少对文化扶贫政策变迁和工作重心转移的相关梳理和分析；第三，精准扶贫理念与文化扶贫结合不紧密，未从精准识别、精准帮扶、精准退出和精准管理的精准扶贫完整过程出发，提出针对性对策建议。

三、我国政府文化扶贫政策演进历程梳理

中华人民共和国成立以来，党和政府始终关注贫困地区发展。严格意义上的扶贫工作于1978年后正式展开，工作重心是改革以人民公社为单位的传统生产关系，使生产力从落后的生产关系桎梏中解放。政府大力推行家庭联产承包责任制，调动贫困地区农民积极性，辅以农产品价格放开与乡镇企业改革，通过农村经济体制转变带动扶贫减贫。1978～1985年，文化扶贫未得到充分重视，直至1986年国务院扶贫领导小组成立，我国正式开展大规模、有组织的开发式扶贫，发展教育和公共文化产业与事业、提升贫困地区人口综合文化素质的文化扶贫理念及方法才被逐渐采纳并推动贯彻落实，本文将我国政府文化扶贫工作分为三阶段，并梳理各阶段出台相关政策法规和该阶段文化扶贫工作重心。

（一）初等教育普及与基本文化产品供给阶段（1986～2000年）

1986年，我国由体制变革推动的扶贫转变为大规模开发式扶贫，由“输血”式扶贫演进为“造血”式扶贫，并重视培养贫困地区人群主动脱贫能力。贫困地区群众往往受制于安土重迁的小农思想及其他落后文化习俗和价值观念，既缺乏主动脱贫意愿，又缺少习得先进生产方式和生活方式的能力，发展教育成为开发式扶贫阶段文化扶贫的重点。1988年，国家教委提出“燎原计划”，力求降低文盲率并发展义务教育。此外，我国先后颁布《义务教育法》《教育法》《职业教育法》等多部教育相关法律，又于1995年提出“科教兴国”发展战略，充分强调教育对贫困主体摆脱贫困的重要性，考虑贫困地区现实情况，此阶段工作重心以普及初等教育和职业教育为主。

大力发展基础教育的同时，1994年颁布《八七扶贫攻坚计划》提出保证基本文化产品供给，使贫困地区人民享有基本文化权利，此阶段主要政策法规见表1。

表1　初等教育普及与基本文化产品供给阶段相关政策法规

1990～2000年，我国文盲人口数由18 003万人减至8 057万人，文盲率由15.9%降至6.7%，每10万人中，初中阶段在校人数由3 426人增至4 929人，高中阶段在校人数由1 337人增至2 000人①数据来源于国家卫计委《2013中国卫生统计年鉴》。，此阶段以普及初等教育为切入点的文化扶贫工作效果显著。

（二）细分目标群体的文化扶贫阶段（2001～2013年）

21世纪，文化扶贫工作稳步推进，我国政府开始细分扶贫对象，针对扶贫过程中涉及到的不同群体，展开各具特色的文化扶贫工作。

青少年和儿童是农村扶贫脱贫的未来和希望，此阶段教育扶贫仍为文化扶贫核心内容。国务院2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2020）》强调要建立完整的教育体系，推出“雨露计划”，统筹普通教育、职业教育与成人教育。又于2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》中提出要完善贫困地区高等教育和学前教育，2006～2008年我国先后免除农村和城市义务教育阶段学杂费，2012年对贫困地区生源推出定向招生、专门培养计划。2002～2011年，我国高中毛入学率从42.8%升至84.0%②数据来源于教育部2002年和2011年《全国教育事业发展统计公报》，我国于2002年首次在统计公报中体现高中毛入学率指标。，教育扶贫工作功不可没。

此阶段，我国政府分别针对农民工群体、农村残疾人群体和少数民族群体展开文化帮扶，根据各群体特点，实施差别文化扶贫工作，丰富其文化生活，提升其文化素质。除对不同目标群体定点文化扶贫外，政府继续坚持“送文化”，全面提高输送文化产品种类、质量和水平，并加强文化基础设施建设，加快广播电视进村，开展数字文化信息服务，提升贫困地区互联网覆盖率，繁荣文化事业。此阶段具体政策法规见表2。

表2　细分目标群体的文化扶贫阶段相关政策法规

（三）全方位多领域的文化精准扶贫阶段（2014年至今）

2013年12月，中共中央和国务院办公厅发布《〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的通知》。“精准扶贫”概念首次出现在中央文件中，精准扶贫成为指导扶贫工作开展的基本方略。文化扶贫也进入精准扶贫新阶段，有关部门分别出台相关政策，将精准扶贫与文化扶贫紧密结合，以革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区为重点，分类实施、精准发力，开展差别扶贫工作，构建完整且具针对性的文化扶贫体系。

此阶段文化扶贫工作特征如下。第一，在政策制定和实施过程中体现精准扶贫思想精髓，是相较于以往文化扶贫工作的最大不同点；第二，多部门共同参与，包括全国妇联、教育部、文化部、国家旅游局在内的多部委均结合所辖领域出台具体政策，全面推进文化扶贫工作；第三，致力于构建完整的文化扶贫体系，由点到面，全方位、立体化、多层次整合文化产业与文化事业。文化事业方面，加大贫困地区文化基础设施建设力度，提升贫困地区文化承载力和传输力；文化产业方面，注重文化遗产和特色文化旅游资源的保护和开发，以本地优秀传统文化带动经济增长。此外，此阶段在前两阶段教育扶贫成果基础上，进一步攻坚发展革命老区和深度贫困地区教育，提高贫困地区人口综合文化素质，以文化力提升激发自主性、内生性脱贫。此阶段主要政策法规梳理见表3。

1986年至今，我国文化扶贫工作共经历三个阶段，以发展教育为主到多目标群体文化扶贫，再到全方位多领域的文化精准扶贫阶段，我国文化扶贫工作水平和层次稳步提高，成效显著。各阶段主要工作重心和政策特点见表4。

表3　全方位多领域的文化精准扶贫阶段相关政策法规

表4　各文化扶贫阶段工作重心及政策特点比较

四、政府文化精准扶贫工作面临的形势与困境

（一）贫困省份与经济发达省份的文化发展水平差距仍较大

尽管经过上述三个文化扶贫阶段，我国贫困地区文化发展水平已取得长足进步，但与经济发达省份差距仍较大，此形势对文化精准扶贫工作的进一步开展提出更高挑战。

本文选取六省份截至2016年底的文化、贫困与居民生活指标数据，由表5可知，六省份中浙江、江苏和广东三省份经济较发达，农民人均可支配收入和人均消费支出超过全国平均水平，按我国现行贫困标准，三省均已脱贫。云南、贵州和甘肃三省，农村居民人均可支配收入和人均消费支出水准较低，其中甘肃省农村居民人均可支配收入仅7 456.9元，不足浙江省三分之一，居民生活水平差距明显。在贫困指标方面，三省贫困发生率均超出全国平均水平两倍以上，分别达10.1%、10.6%和9.3%，贫困人口规模之和达960万人，超过全国总贫困人口五分之一，贫困县总数166个，占全国总数近三成。

文化指标方面，在贫困人口基数较大，贫困发生率处于10%高位的同时，云贵甘三省15岁以上文盲率远超全国平均水平，其中贵州省高达11.86%，其比重是广东省的4.13倍，通过文盲率巨大差距可知，贫困省份同沿海经济发达省份在教育发展水平上尚存一定差距。此外，在其他诸如农村宽带接入户数、农村电视节目综合人口覆盖率、图书出版种数、博物馆机构数、文艺演出场次和文化及相关产业法人数等衡量区域文化发展水平指标方面，云贵甘三省亦远不及江浙粤三省，尽管我国文化扶贫工作取得一定成效，但贫困省份与经济发达省份文化发展水平差距仍较大，当前阶段我国文化扶贫形势不容乐观。

表5　2016年六省份部分文化、生活及贫困指标

③为方便比较，此处数据依据现行全国农村绝对贫困标准，即农村居民家庭人均纯收入每人每年2 300元（2010年不变价）。浙江、江苏和广东省执行本省定制标准，远高于全国标准，故贫困指标数据未在表中体现。

（二）精准扶贫理念与文化扶贫在具体实施环节结合难度较大

精准识别的“精准”二字，主要体现于扶贫各流程，即识别、帮扶、退出和管理中。当前我国政府将精准扶贫理念引入文化扶贫中，主要将其作为开展工作的指导思想，甚少落实在具体扶贫过程中。在文化扶贫运行环节中体现“精准”，结合难度较大，扶贫工作面临四重困境。

1.精准识别难

精准扶贫政策出台后，各地展开贫困户建档立卡工作，但建档过程中贫困户填写的《扶贫手册》中并未体现受教育水平和其他主要文化指标，其他纸质材料和电子档案中相关信息也存在重叠冗余和不规范统一现象，无法按文化层次细分文化扶贫目标群体。此外，文化扶贫不仅包括“扶智”，还包括“扶志”，由于概念抽象性和识别主观性，目前尚无较好办法甄选和区隔不同思想状态和脱贫意愿的人群，文化扶贫先进典型试点工作难以开展，实际实施过程中“大水漫灌”现象显著。

2.精准帮扶难

精准帮扶难度体现在三方面。第一，途径选择难。在文化扶贫过程中，如何精准选取适合该地区的文化产品和帮扶方式，尚待讨论，传统试点模式使学习-模仿机制广泛应用于政府行政过程中，但文化扶贫模式的“拿来主义”无法实现帮扶精准性。第二，供需对接难。具体体现在扶贫过程中文化供给和需求衔接难，如“送戏下乡”活动，在实际实施中往往忽略前期调研工作，无法获得不同地区曲艺爱好者精准的偏好数据，导致反响不佳，扶贫效果大打折扣，且浪费人力物力。第三，体系构建难。文化部在《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》中强调构建精准扶贫思想指导下的贫困地区公共文化服务体系，但目前文化帮扶工作仍存在主体混乱、职权堆叠、缺乏长效机制、重直接输入轻间接引导等特征，文化帮扶水平有待提高，尚需完善精准体系构建。

3.精准退出难

文化扶贫过程中退出环节是保证制度可持续运转、避免文化资源浪费的重要环节。我国扶贫工作一直存在“退出难”现象，文化扶贫领域更是“难上加难”。文化水平具有高度抽象性，在当前文化扶贫对象识别与经济水平高度捆绑现状下，退出环节与家庭人均可支配收入、家庭人均消费支出同贫困线比较挂钩，无法发挥文化扶贫“低返贫率”优势，已退出家庭因人口文化素质整体偏低，无法获得进一步提升机会，重返贫困，偏离精准扶贫“实事求是、分类指导”基本要求，无法在退出过程中体现精准扶贫。

4.精准管理难

扶贫管理贯穿扶贫工作全过程，是精准扶贫发挥效能的支持和保证。当前政府在文化扶贫管理过程中缺乏统筹，行政部门、文化部门、扶贫部门、民政部门、社保部门和社会组织等共同参与，人员冗杂效率低下，既存在职能重叠，也存在“灰色地带”。此外，个别地方政府为追求政绩，极易诱发“寻租”行为，在管理过程中瞒报、谎报等行为屡见不鲜，缺乏精准约束机制加以规范。

五、精准扶贫理念下政府文化扶贫工作改进方向

针对上述多重困境，政府应适当补充和调整政策，将精准扶贫理念融入文化扶贫完整动态过程中（见图1），通过提高识别、帮扶、退出和管理四个环节“精准性”，因地制宜、精准发力，全面提高文化精准扶贫政策水平和实施效果。

图1　文化精准扶贫动态过程

（一）识别过程——完善识别内容与程序，提高识别精准度

精准识别是精准扶贫第一个环节，即“识别贫困群体”，文化扶贫中的精准识别则需要识别“贫困群体综合文化水平”。需引入评判家庭或个人文化素质和认知水平的核心指标，如识字率、受教育水平、家庭广播电视和宽带网络接入年限，家庭人均年阅读量，社会认知程度测试结果等，评估目标群体文化程度及主动获取信息文化的愿望、能力和水平，并将指标增添至建档立卡的《扶贫手册》及其他识别评审材料中，录入信息库备案，将文化识别融入精准识别过程。此外，考虑到文化扶贫对识别主体文化水平要求较高的特点，还应优化识别程序，引入第三方识别机制，打破以往“老百姓自己做主”的村委会与村民小组共同识别模式，派遣文化部门专家组驻村参与识别过程，增强识别主体文化层次，提高识别精准度。

（二）帮扶过程——多角度切入，构建文化精准帮扶体系

在文化帮扶过程中，构建完整的文化精准帮扶体系，整合资源，掌握实时动态供需情况，分类分项多角度切入，利用文化扶贫“软性”特点，与其他扶贫方式结合，切实做到“真扶贫”。

首先，从最核心的人口素质角度入手，继续完善贫困地区教育体系，在统筹义务教育、高中教育、高等教育、学前教育和职业教育基础上，大力开展针对性个性化教育工作，缩小地区间教育资源和教育水平差距，为优秀学子提供政策倾斜和更广阔深造平台，防止贫困代际间传递，同时加强思想引导和道德观念培育，摒除陈腐价值观念和封建迷信，全面提升贫困人口综合素质，增强脱贫意愿和脱贫能力。

其次，基于文化事业角度，完善公共文化服务体系，继续加强贫困地区公共图书馆、文化站、博物馆、综合文化服务中心建设，坚持“文化下乡”“结对子”，健全政府购买公共文化服务制度，努力推动公共文化服务均等化，积极消除“数字鸿沟”，协同电信和通讯部门，确保移动网络和宽带网络纵深覆盖，保证偏远山区人民及时获取最新文化资讯。

最后，立足于文化产业角度，繁荣贫困地区文化市场，激励贫困地区文化创作，保护文化遗产，发掘传承地方特色文化，并与产业扶贫、网络扶贫和电商扶贫理念结合，打造文化品牌，利用大数据分析与挖掘技术，依托网络电商平台，精准定位目标客户，推广文化产品，培养更多“农民诗人”“农民艺术家”“农民导演”等，使得贫困地区优秀传统文化真正做到“来源于民，造福于民”，实现文化效益向经济效益转化。

（三）退出过程——设置多重评价指标，做到“不漏人”“不养人”

在精准退出过程中，要以“不漏穷人，不养闲人”为行动准则，在文化扶贫对象家庭文化水平提升至规定标准时，及时办理退出手续。“标准”与识别过程中建立的一揽子文化水平评估指标保持动态统一，不与经济指标机械性捆绑。同时应设置相应激励机制，对主动要求退出文化扶贫程序的家庭和个人给予适当奖励，如特定教育和培训机会优先权、村级共同文化事务优先参与及决策权等，使文化脱贫群体有机会进一步提升自身文化素质并造福当地百姓。此外，建立完善的长效追踪体系，“文化返贫”比“经济返贫”周期长，易被忽视，政府应出台相关政策并设置追踪专员，定期入户走访调查，对可能出现“文化返贫”现象的家庭开启二次识别通道，重新纳入文化扶贫系统。

（四）管理过程——增强协调性与动态性，完善监督和约束机制

精准管理是精准扶贫工作顺畅展开的保障，在文化精准扶贫过程中落实精准管理，首先增强管理工作协调性，尤其在当前我国文化扶贫工作由多个部门共同参与背景下，应明确各扶贫主体间权责划分，厘清管理思路与逻辑，避免不必要效率损失。此外，还应保证管理工作动态性，针对文化扶贫供需数据获取和掌握难度较高问题，应建立供需动态检测与报备机制，加大人力投入，随时采集、随时填报扶贫对象文化需求，及时生成并公布文化产品需求清单，利用先进数据处理和筛选手段，创建贫困对象文化需求信息库。最后，针对文化精准扶贫过程中管理干部违规问题，应在管理过程中保证各环节有迹可寻、有章可查、有责可追，在规范内部行为的同时完善监督和约束机制，定期检查与考核。