完善外商直接投资负面清单外汇管理

文/孟海鹏 编辑/任风远

2017年6月，国家发改委、商务部发布《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，首次提出在全国范围内实施外商投资准入负面清单管理。党的十九大报告也明确提出：实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资的合法权益。近年来，为适应准入前国民待遇加负面清单管理模式改革的要求，外汇管理部门大幅简化了外商直接投资项下行政许可事项，实施外商直接投资企业外汇资本金意愿结汇制，对资本金使用实施负面清单管理，初步建立了外商直接投资负面清单外汇管理框架。但在实际操作中，外商直接投资负面清单管理中仍存在一些问题，需要从法律法规、政策设计、配套制度等层面加以调整完善，以提升管理的有效性。

管理中存在的问题

现有负面清单内容零散，配套管理制度尚未完善。现阶段我国的外汇管理仍是在正面清单管理模式下的成文法体系，规范性文件较多，各类业务管理制度不同程度上存在条线分割、整体性不强、监管流程和工作标准不明确等问题。外商直接投资管理中的“负面清单”只是作为有关政策的一部分内容，缺乏一定的独立性，不便于单独对其进行修订和调整。

部分业务操作仍未摆脱正面清单的管理思维，难以适应负面清单管理模式。例如，对于现行规则尚不明确的事项，只能采取个案审批方式处理。此外，在负面清单管理模式下，外汇局对于外商直接投资业务的审核权限多已下放至各银行，由银行根据展业原则承担真实性审核责任，外汇局对相关审核材料不再做具体的正面清单指引。但目前部分银行正面清单的管理思维难以扭转，一遇到法规没有明确的业务就不敢办理的情况时有发生。

现行外商直接投资外汇管理限制性措施

跨部门配合不到位，监管效率不高。负面清单管理模式相当于在外商直接投资领域建立了企业设立和市场准入两道门槛，但是这两道门槛并不能完全防止资本通过构造关联关系注入禁止和限制领域。对此，上下游各部门之间应该协调配合，加强对负面清单管理模式下外汇资金用途的监管，使“负面清单”真正发挥效力。当前，外汇局的数据采集仅停留在企业外汇交易信息层面，对企业经营管理信息的采集和整合力度不够，不能及时获取企业和来自海关、工商、税务等其他监管部门的数据。此外，外汇局在对事中事后监管中发现的异常情况进行核查处置时，也需要企业以及其他监管部门的配合支持，以提高真实性、合法性核查的效率。

完善管理的思路

从法律层面对负面清单管理模式进行明确。针对目前负面清单管理政策不全面、零散的状况，建议对外商直接投资负面清单内容进行规范整合，制定系统性的管理规定。通过明确结售汇、外汇资金运用、外汇账户管理等各环节的负面清单，规范和引导外商直接投资项下的外汇资金有序流动，为全面推进外商直接投资负面清单管理模式提供法律依据。

外商直接投资外汇管理负面清单的设计实施。负面清单的设计实施，具体可分为以下三个阶段：第一阶段，在现行有效外汇管理法规框架内，全面梳理限制性措施（见附表），并按照不同项目进行整理区分。第二阶段，结合国际规范和国际经验，对现行限制性措施进行清理、归并和评估。第一，整合当前外商直接投资负面清单管理规定，对各环节重新进行分析评估，尽量缩短清单条目，放宽市场准入门槛，真正发挥激发市场活力的作用。第二，完善负面清单定期评估、调整机制。负面清单的确立应兼顾当前国际收支形势、国家战略、经济高质量发展要求和国家金融安全。第三，针对负面清单管理模式在实际应用中的效果和影响，定期跟踪分析，并进行适时的完善和修改。第三阶段，在逐步构建外商直接投资外汇管理负面清单的同时，不断推进和完善与负面清单相配套的制度建设。第一，建立和完善外商直接投资外汇管理事项（限制类）行政审批清单，对于有限保留的限制类措施，通过行政审批清单明确审批事项的名称、设定依据、适用范围、实施主体、办理条件、申请材料清单及要求、办理程序及时限等。第二，进一步完善相关业务操作指南，使得业务办理更加具有可操作性。第三，建立和健全与负面清单相适应的信息公示制度及信息共享制度。

加强与相关涉外管理部门的政策协调与配合。加强与商务、海关、税务、工商等部门的协调沟通，建立监管协调合作机制，实现各监管部门间的信息共享，对涉外经济形势等联动开展深层次分析，从而准确预判跨境收支形势，配合国家产业政策的调整，研究确定监管重点与支持服务的方向，以实现负面清单管理成效的最大化。