“用人困境”：白宫“内斗”何时休

刁大明

2018年4月26日，迈克·蓬佩奥通过国会参议院批准，成为执政仅15个月的美国特朗普政府迎来的第二位国务卿。与此同时，特朗普正为另外一个内阁部长职位的人选操心：号称联邦政府规模第二大的部门——退伍军人事务部部长一职已空缺一个月有余。此前被特朗普提名补位的白宫专职医生罗尼·杰克逊由于个人操守问题被迫出局，也正因如此，特朗普“选人用人”的标准和能力再度遭遇强烈质疑。

自就位以来，特朗普政府执政的过程几乎就是执政参与者频繁进出、政府人事持续剧烈更迭的过程。有不完全统计显示，特朗普政府几乎每20天就有一位要员挂印走人；仅仅在联邦政府15个内阁官员以及8位内阁级官员的范围内，已有6个职位即1/4更换了人选。这种频繁的政府团队变动，无疑从一个侧面显现出当前特朗普政府执政所面对的某些困境，也势必在很大程度上限制了其内外议题的决策。

班底剧烈变动凸显“用人困境”？

国务卿蓬佩奥履新前后的一些细节值得玩味：4月1日复活节期间，背负着国务卿提名的蓬佩奥就作为特朗普的特使访问了平壤，而在4月26日就任当天，蓬佩奥就马不停蹄地开启了对北约和中东的“试水访问”。这些举动都在努力强调一个事实——这位基辛格以来最年轻的男性国务卿完全符合特朗普关于高忠诚度和高执行力的执念。

事实上，以忠诚度和执行力作为用人标准的说法虽然是特朗普的一贯作风，但也源自外部压力。2016年3月也就是总统大选两党初选战火乍起之时，与共和党阵营关系紧密的122位国际问题与国防安全专才就发表了反对特朗普竞选总统的公开信。这至今没有弥合的决裂直接导致了特朗普政府无人可用的尴尬，也激发了他对忠诚度和执行力的绝对要求。

自当选后着手搭建班子以来，特朗普政府内阁成员大致有三个来源，商业界、军界以及某些能够接受的共和党政治人物。

商业界是特朗普相对熟悉的，在财经贸易领域也算具有专业度和经验积累，而且也体现了对金主的回报，但在接受政治标准考验上则很快出现问题。先是教育部部长人选贝茨·德沃斯因保守立场而在国会参议院通过时陷入僵局，不得不需要副总统背书才勉强就位；后有劳工部部长提名人安德鲁·普兹德因为侵犯劳工权益的历史而被迫退出。当然，这部分人中最具代表性的当属特朗普的第一任国务卿雷克斯·蒂勒森。这位埃克森美孚前CEO的失败，在于他并不能为特朗普提供忠诚度和执行力，而更看重个人的历史业绩与定位。

军界显然是特朗普最为青睐且信任的群体，目前看也是最为稳定的决策参与者。这种稳定性不但体现为退役上将詹姆斯·马蒂斯在国防部长位置上的相对稳固，更反映在同为退役上将的约翰·凯利作为“救火队员”从国土安全部部长任上转任白宫办公厅主任的安排。当然，在非内阁的总统办事机构中也出现了先后两位将军在总统安全事务助理位置上被撤換的情况：前者即迈克尔·弗林是因为目前仍旧持续延烧的所谓“通俄门”调查；后者麦克马斯特则由于在意见与风格上与特朗普乃至将军们格格不入。

共和党阵营某些政治人物的进入，显然是各取所需的结果。比如，安排本·卡森和里克·佩里这两位昔日初选对手进入内阁，或选择建制派阵营内部的鼎力支持者杰夫·塞申斯、汤姆·普莱斯或瑞安·津凯出任部长，都完全是出于投桃报李的平衡。不过值得注意的是，很多有过从政经历或长期处于媒体曝光下的共和党人，进入特朗普政府后却很快陷入丑闻。比如目前看，被曝出公款头等舱出行、公款购置高级办公设备或与其它外部利益存在交易的内阁成员，如已经辞职的卫生部部长普莱斯、内政部部长津凯、住房与城市发展部部长卡森以及环保署署长斯考特·普鲁特等人。这些并非政治素人的官员仍出现规范失守问题，其中当然有美国主流媒体穷追猛打的原因，但最为关键的还是他们在此前国会议员或州层次官员职位上没有得到有效监督。

前文提及的，最近特朗普将白宫医生杰克逊提名接任退伍军人事务部部长的做法，更是只求个人忠诚度，不顾其它一切的典型表现。2018年年初，正是这位医生对外高调公开了总统身心“非常健康”的体检结果，而这种“专业背书”显然正是特朗普急需的。

小圈子“内斗”已暂时平息？

特朗普政府最为核心的总统办事机构中，矛盾与冲突此起彼伏。这种“内斗”事实上源自特朗普竞选期间团队多次重组调整而导致的先天不足。

在2017年七八月即当时的白宫办公厅主任瑞恩斯·普利巴斯和总战略师史蒂夫·班农相继离开白宫之前，特朗普核心班底的斗争，显然是以提供组织稳定度的普利巴斯为代表的传统建制派，与以提供本土主义理念动力的班农为代表的极端保守派之间的冲突。简言之，当时白宫的冲突就是当今共和党内部两大力量冲突的内化映射。

但由于这种催化政党重组的矛盾性动力不可调和，特朗普最终摒弃了这个最初为维持平衡而设的“双核结构”，转而将自己青睐而信任的将军群体从政府内阁层面引入至核心团队层面，即将约翰·凯利调任到白宫办公厅主任的位置上，旨在实现白宫团队的秩序。凯利的换岗，意味着特朗普白宫内部的冲突，从共和党内部派系冲突转向了特朗普身边人之间以及身边人内部的冲突。

“身边人之间的冲突”是指特朗普都相对信任的商人、军人以及家人齐聚核心决策层，三者之间存在着一定的摩擦与矛盾，其中最为突出的是家人及其亲信群体在诸多政策领域的多元存在。而“身边人内部的冲突”的前提是政策领域的相对归位，比如商人群体的确更为明显地在财税贸易议题上占据主导，而军人群体则越来越多地占据外交防务政策的话语权。

在这个大分工背景下，商人群体和军人群体内部也各自出现了一些政策路径上的分歧。一方面，为了实现“美国再强大”的目标，商人群体内部始终存在“本土主义派”和“全球主义派”的分野。如果说2017年下半年减税立法的成功落地是“全球主义派”推动的结果，那么2018年3月以来特朗普政府向全世界挥舞起的“贸易保护主义”大棒则是“本土主义派”在发挥作用——这也最终导致了“全球主义派”代表人物加里·科恩去职。另一方面，如前文所及，由于政策选择和行事风格的差异，麦克马斯特在将军群体中无法得到足够支持，最终黯然离场；而接替者约翰·博尔顿作为目前特朗普政府任用的在以往共和党政府中担任职务最高的外交防务官员，不断体现出特朗普向传统共和党阵营再次发出的缓和信号，也凸显了他希望在外交防务事务上平衡军人群体绝对主导的复杂意图。

“用人困境”的根源与前景

不可否认，已经进入任期第二年的特朗普政府在“选人用人”方面仍旧面对着极大压力和不确定性。目前看，随着博尔顿就任总统安全事务助理后，白宫国家安全事务委员会乃至相关涉及外交、防务以及国土安全等议题的白宫幕僚团队，都将进入新一轮调整与变动的过渡阶段。总结而言，特朗普政府的“用人困境”在本质上至少存在这样三个较为明显的根源性原因：

其一，特朗普团队与政策专才始终存在的鸿沟毫无缓解迹象。

其二，特朗普将竞选团队或自身青睐的群体集中起来形成团队，其内部一定是同构的甚至存在着极大的分歧性，而特朗普却对此相对满意。无论是在政府内阁安排还是白宫核心团队内部的组成上，特朗普完全使用了不同利益訴求、不同政治见解、不同利益基础的不同派别甚至群体。如此组合一定会引发“内斗”，从而确保特朗普的绝对领导地位。正是因此，特朗普才能实现所有人对他的“忠诚度”。颇值得玩味的是，特朗普与政府内阁部长或团队成员之间的互动模式极为特别，甚至被传出特朗普要与蒂勒森比智商的消息，凸显了特朗普与政府团队成员之间关系极度不正常的状况。

其三，特朗普的家庭成员以及与家族关系密切的亲信在白宫团队内部长期保持着跨议题的强势存在。比如特朗普大女儿伊万卡和大女婿库什纳在所有议题上都形成了跨议题影响力或全面影响力。与特朗普家族关系密切的亲信如霍普·希克斯也在通讯联络主管的位置上形成了多议题影响。这种家族化角色的存在，本质上超越了白宫办公厅原本内部应有的一般工作秩序，导致了包括凯利在内的所有白宫幕僚都陷入了“一仆多主”的困境，而这种困境似乎是一个极具特朗普个性的问题，也是极为本质的问题。

目前看，随着希克斯等人的离开，伊万卡和库什纳的空前低调，以及商人和军人群体各自内部同步出现的更新，特朗普政府内部的“内斗”情形的确有所改变，进入了戏剧性相对减少的暂时稳定阶段。但必须看到的是，决定特朗普政府“用人困境”的主要原因并未发生本质变化，意味着其“内斗”戏码恐怕还会反复上演。

值得一提的是，外界一向以关键职位上的人选作为解读政府政策倾向的指标，特朗普执政后，这种判断标准是否需要更新？毕竟，特朗普在某些关键位置上用人的调整速度明显还是快于政策调整的。或说，特朗普在某些位置上的人选，可能更像是在强调忠诚度和执行力前提下对外传递的某种信号。比如，我们与其讨论博尔顿将如何影响特朗普的对外政策，不如说特朗普希望外界将博尔顿视为这一届美国政府对外政策趋势的面孔。面孔或面具可以随时更换，但藏在后面的特朗普却似乎形成了更加明确而清晰的政策路径。

（作者系中国人民大学国际关系学院副教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）