债务缩减后的政府职能转变

张林

财政问题是经济、社会和政策的交汇点，政府债务问题又是财政问题的共生体。凡是在制度层面上改变预算分配与债务体制，无一例外会带来经济社会的深刻变革。从对房地产税立法征收的讨论，到发改委、财政部194号文件对城投债的管控，再到2018年“两会”《政府工作报告》对货币、财政政策的措辞变化，可以推断出，中国正在经历改革之后的第三次央地关系调整，地方政府债务会走向透明规范，地方政府的职能也会随之出现较大转变。

分税制改革的难点何在

但凡政府，无论大小、中外，大体上肩负着两种职能，分别是行政职能和经济职能。行政职能包括提供公平有序的市场环境、法治环境，处理和协调社会冲突，提供医疗、养老、教育等保障性公共物品。经济职能则包括基础设施投资建设，建造城市以推动城市化，运营国有资本，拉动经济增长。

简单说，自1980至1994这14年，地方政府是全能政府，兼具行政职能和经济职能，中央政府则让利放权。1994至2018这14年，地方政府主要肩负经济发展职能，而行政职能主要依靠中央政府的转移支付，二者财权事权两分。2018年后，地方政府和中央政府都将逐渐转向以行政职能为主的阶段，财权事权将合二为一，这也是为什么有学者积极倡议“国税、地税合二为一”的大背景。

改革开放之初，为了冲破旧有计划经济的单一体制，中央政府允许地方政府自立门户、自主创业，各地竞相出台开放政策，不仅在经济上出现了自由繁荣景象，连社会风气也旧貌换新颜。或许在一些学者看来，当时的地方政府作为全能政府是一个良好的状态，可以独立自主地承担职能。

但是，中央政府的账户却一直处在亏空状态，这使得行事能力大大減弱，给分灶吃饭的财政体制埋下了隐患。阿西莫格鲁在《国家为什么会失败》中揭示，一个成功的经济体必然是集中和分权的结合。而分税制之前的中国却处在过度分权的状态中。上世纪80年代，中央政府甚至需要放下身段向地方政府借钱赈灾救灾，以调剂各省之间的支出。中央政府财政上的空虚，实际上意味着对地方管控能力的削弱，“政令不出中南海”的事情见怪不怪。这是分税制改革出现的经济和社会背景。

这种状况直到1994年分税制改革后才得以转变，几经波折，中央上收了财政收入权。可是新的问题却产生了：由于中央一级在初次财政分配中拿走了大部分份额，实际上意味着中央需要负责对地方的行政职能兜底。而且，中央政府实际上没有办法也没有能力直接参与到各个地区的经济运行中去，仅靠中央政府是无法完成经济发展职能的。反而，行政职能却是可以通过财政收入的再分配，即财政转移支付形式来实现的。比如各个地方所需的维稳经费，便是通过中央政府的口袋支撑的；各个区域的社保基金不足，也是需要从全国财政的口袋拨付的；各个地区的法制运行，也要依靠中央各部委的条文来约束规定。

因此，分税制改革的重点和难点，并不仅仅在于央地关系的调整，更重要的是，如何将政府职能重新划定，才能保持政府的经济职能不受影响，以及如何才能将改革开放带来的制度红利持续下去。如果仅仅为了将收入权限上归中央，却会影响到经济增长，最终也会伤及行政职能的发挥，分税制就得不偿失了。庆幸的是，伴随着分税制有了国企改革的启动和深入，它将原来政府肩负的经济职能分散给了各地的民营企业家，同时赋予了官员“GDP锦标赛”的激励，经济的高速增长由此得以延续，这也给行政职能的实现提供了经济基础。政府需学会如何花钱值得注意的是，许多学者认为分税制带来的消极效果之一，就是造成地方政府过于依赖土地出让收入以发展经济，并由此被迫走上了一条高负债发展的道路，原因就在于改革后国有土地出让收入成为了地方政府仅存的自主收入来源。其实这种看法是值得商榷的，即便没有分税制改革，在经济发展到一定阶段后，资产资本化并通过资本举债也是在所难免的。

道理似乎也并不复杂。就像一个人、一个家庭一样，在最初贫穷的时候，没有什么资产和资本，只能通过投入劳动和初级资源获取收入。随着收入增加，渐渐积累了机械、房屋等资产，就可以通过这些资产举债发展。富裕的人群和社会总是有更高的债务杠杆率。如今，改革开放已经有40年了，人们手中积累了一定的财富，在土地为集体和国家所有的情况下，土地及附着其上的房产成为了理所当然的资产载体。利用资产杠杆化来变现财富本身并没有什么错误。没有分税制，地方政府或许没有那么依赖土地出让金，但是并不会妨碍地方政府债务的高升，或许还有其它未想到的乱象。

地方政府债台高筑，并容易由此引发金融危机风险的根本原因并不在于分税制的影响，甚至也不在于杠杆的表面高低，而在于地方政府还没有理顺政府的经济职能和行政职能之间的关系，也没有理顺两种职能各自的内在逻辑。

按照罗斯托的经济增长理论，一个经济体在起飞阶段的确需要政府承担更多的经济发展职能，需要政府部门去投资、去盈利、去积累、去创收，以便为高速增长提供一定的推动力。当经济起飞后，政府职能则要偏向行政职能，即主要提供规则和社会保障，纠正高增长所带来的不平等问题。简单说，经济起飞之时，政府需要负责如何赚钱，经济起飞之后，政府需要学会如何花钱。

当下显而易见的情况是，地方政府的经济职能带来了相当强的制度惯性，将土地等资产通过债务的形式变现的动力仍然强大。可是，经济增长的内在逻辑已然改变，当下中国存在着两个并行的市场，两种并行的经济：一种是传统的、停留在石油工业时代的旧经济，以能源、石化、重工为代表，在这里，政府的经济职能可以通过集中经营这些领域来快速实现，一个油田的开采或许就是上万亿的产业；而另一种是现代的、步入互联网时代的新经济，它的投入要素是信息和数据，仰仗的是企业层面的快速创新和百姓层面的大众消费，在那里，政府的经济职能需要以更分散的形式来实现，正如20年前的国企改革一样。

在旧经济系统里，已经出现了较为严重的生产过剩，而有些地方政府还试图在这些领域里继续挖掘经济增长空间，未来的收入有很高的概率不能保证，从而才为金融危机埋下了隐患。在这样的背景下，中央政府开始主动调整政府职能的转变，一方面通过监管政策切断地方政府债务平台与政府信用的关系，另一方面通过淡化经济增长目标、强化社会发展目标来转移政府职能。这种政府职能转变的外在表现，就是想尽各种方法降低地方政府的隐性债务。

可以说，地方政府债务缩减和地方政府职能转变之间有着内在关系，本轮地方政府债务大幅缩减也就有了多重的含义。重要的是，它并不意味着中央政府一方面紧抓财权不放，一方面又收紧地方政府表外收入，增大地方政府的支出责任；而是意味着各级政府的职能，包括中央政府和地方政府，都要统一转变到行政服务的轨道上来。2018年“两会”《政府工作报告》中提出赤字率将下降为2.6%，同时要为地方政府提供1.35万亿专项债。可以想见，专项债将会主要用于鼓励创新和民生支出。

（作者系天则经济研究所法律与治理中心副主任）