福建三明市清流县人民检察院诉清流县环保局不作为案

罗志丰 刘文婷 廖正币 吕洪涛 刘艺

编者按：“保护环境，人人有责”。但不知从什么时候起，我们身边的环境日益恶化，食品不再安全，越来越多的国家利益和社会公共利益正在被侵犯，人们无从保护自己合法的公共权益。党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，最高人民检察院经全国人大常委会授权，决定在北京、内蒙古等13个省、自治区、市开展为期两年的公益诉讼试点工作。试点期满后，2017年6月27日，全国人大常委会通过民事诉讼法和行政诉讼法的修改决定，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。2018年3月最高人民检察院发布了十大检察公益诉讼典型案例，《中国检察官》杂志（经典案例版）为此专门开辟新栏目——《公益案鉴》，对这十大典型案例进行深度解读。每个案例将以范文形式出现，包括案情回顾、特色解读、专业点评，以期能为检察官办理公益案件提供借鉴与效仿；为社会树立“前车之鉴”；对社会意识进行启发、引领。

案情回顾

（一）基本案情

2014年7月31日，福建省三明市清流县环保局会同县公安局现场制止刘文胜非法焚烧电子垃圾，当场查扣危险废物电子垃圾28580千克并存放在附近的养猪场。2014年8月，清流县环保局将扣押的电子垃圾转移至不具有贮存危险废物条件的东莹公司仓库存放。2014年9月2日，清流县公安局对刘文胜涉嫌污染环境案刑事立案侦查，并于2015年5月5日作出扣押决定书，扣押刘文胜污染环境案中的危险废物电子垃圾。清流县环保局未将电子垃圾移交公安机关，于2015年5月12日将电子垃圾转移到不具有贮存危险废物条件的九利公司仓库存放。

（二）诉前程序

清流縣公安局将刘文胜涉嫌污染环境罪一案移送清流县人民检察院审查起诉后，因事实不清，证据不足，清流县检察院于2015年7月7日作出不起诉决定，并于7月9日向县环保局发出检察建议，建议其对扣押的电子垃圾和焚烧后的电子垃圾残留物进行无害化处置。2015年7月22日，该局回函称，拟将电子垃圾等危险废物交由有资质的单位处置。2015年12月16日，清流县人民检察院得知县环保局逾期仍未对扣押的电子垃圾和焚烧电子垃圾残留物进行无害化处置，也未对刘文胜作出行政处罚。

（三）诉讼情况

清流县人民检察院经调查核实，没有公民、法人和其他社会组织因县环保局非法贮存危险物品而提起相关诉讼。2015年12月21日，清流县人民检察院以公益诉讼人身份向清流县人民法院提起行政公益诉讼，诉求法院确认清流县环保局怠于履行职责行为违法并判决其依法履行职责。清流县人民检察院认为：第一，清流县环保局作为涉案电子垃圾的实际监管人，在明知涉案电子垃圾属于危险废物，具有毒性，理应依法管理并及时处置的情形下，没有寻找符合贮存条件的场所进行贮存，而是将危险废物从扣押现场转移至附近的养猪场、再转至没有危险废物经营许可证资质的东莹公司，后再租用同样不具资质的九利公司仓库进行贮存，且未设置危险废物识别标志。清流县环保局的行为属于不依法履行职责的违法行政行为。第二，清流县环保局作为地方环境保护主管部门，在检察机关对刘文胜作出不起诉决定后，未对刘文胜非法收集、贮存、焚烧电子垃圾的行为作出行政处罚，属于行政不作为。第三，经检察机关发出检察建议督促后，清流县环保局仍怠于依法履行职责，使社会公共利益持续处于被侵害状态，导致重大环境风险和隐患。

2015年12月29日，根据最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第5条，三明市中级人民法院作出行政裁定书，指定该案由明溪县人民法院管辖。2016年1月5日，清流县环保局向三明市环保局提出危险废物跨市转移，并于1月11日得到批准。1月23日，清流县环保局对刘文胜作出责令停止生产并对焚烧现场残留物进行无害化处理及罚款2万元的行政处罚。同日，清流县环保局将涉案的28580千克电子垃圾交由福建德晟环保技术有限公司处置。

鉴于清流县环保局在诉讼期间已对刘文胜的违法行为进行行政处罚并依法处置危险废物，清流县人民检察院将诉讼请求变更为确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。

2016年3月1日，明溪县人民法院依法作出一审判决，确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。

一审宣判后，清流县环保局未上诉，判决已发生法律效力。

特色解读

（一）案件线索特点

检察机关提起行政公益诉讼的案源不能被动地等待一般民众、法人和社会组织检举、揭发。在上级检察院的指导下，清流县检察院着重从影响群众生产生活、社会关注热点入手，坚持主动介入与被动受理为首要原则，强化线索摸排工作。一是利用“两法衔接”信息共享平台，对全县行政执法工作状况细致摸底，对行政处罚类案件实时巡视、备案审查，重点关注环境保护、食品药品安全等领域案件。二是通过涉访涉诉平台整合来信来访、电话、网络等诉求表达渠道，做到有访必接、有诉必理、有案必立。三是在日常执法办案中，由民行、公诉、生态、反贪、反渎、控申等部门及时交流案件信息，从中挖掘行政公益诉讼线索。

该案线索的发现正是清流县检察院在查办刘文胜涉嫌污染环境罪案时挖掘出来的。清流县检察院在召开检委会研究犯罪嫌疑人刘文胜涉嫌污染环境罪案时，发现清流县环保局可能没有依法处置涉案电子垃圾，存在因不作为或乱作为侵犯公共利益的行为，遂向清流县环保局发出检察建议。建议发出后，检察院没有轻信环保局的回函，而是及时组织干警深入案发现场，持续跟踪调查，主动掌握案件线索。经民事行政检察科对本案线索初步评估，清流县环保局查扣的废弃印刷电路板废物代码为900-045-49，废电子电器产品废物代码为900-044-49，废物类别均为《国家危险废物名录》中的HW49其他废物，属于生态环境和资源保护领域内的行政公益诉讼案件范围，社会公共利益正在遭受侵害。发现该行政公益诉讼线索后，清流县人民检察院民事行政检察科及时向三明市人民检察院备案。

（二）本案调查的重点

1.本案调查的重点包括：（1）环境遭受污染的过程、事实和程度；电子垃圾的污染物类别、数量，电子垃圾存放时间，存放地点，造成污染和破坏的范围和程度。（2）查明电子垃圾监管主体，该监管主体的主要职权范围、监管内容、监管对象、监管程序。

2.本案针对调查重点如何开展调查。一是调阅刘文胜涉嫌污染环境罪卷宗，查阅、复印与本案有关物证、书证，锁定焚烧电子垃圾现场为清流县龙津镇周架山，以行政相对人、案发现场附近居民作为证人，了解电子垃圾存放时间、地点。二是查阅《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》等法律法规，确定县级以上地方人民政府环境保護行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。

3.本案审查的关键问题。清流县环保局将电子垃圾存放在焚烧电子垃圾附近的养猪场的行为是否有造成环境污染，造成何种程度、多大范围的环境污染，存放在该地点的时间有多久。

（三）预测辩论的焦点

公益诉讼属于新生事物，牵涉面广、法律关系复杂、专业性强，无经验可借鉴。针对被告可能提出无法找到有危险废物经营资质的企业处置电子垃圾、将电子垃圾贮存于仓库正是履行保管职责等免责事由等问题，清流县检察院在省市级检察院指导下提前准备答辩意见，模拟演练出庭，对诉讼辩论焦点准确预测，使得诉讼请求得到法院的采纳，案件顺利胜诉。

1.涉及刑事案件的危险废物，在未结案之前被告是否存在“依法理应代为处置”的职责？2014年7月31日，被告清流县环境保护局暂扣刘文胜的28580千克电子垃圾系危险废物，同年8月7日和9日，被告清流县环境保护局将其暂扣刘文胜的电子垃圾转移至没有贮存条件和资质的清流东莹化工有限公司仓库贮存，时间长达十个多月，属行政违法。2015年5月5日，清流县公安局出具扣押刘文胜电子垃圾的决定书和扣押清单；2015年5月18日，被告清流县环境保护局在没有经过清流县公安局的情况下，又擅自将该电子垃圾转移至没有贮存条件和资质的生产食用油的清流九利油脂有限公司仓库贮存。2015年7月13日清流县人民检察向被告发出了《检察建议书》，建议被告对其扣押保存的电子垃圾依法作出处置，被告也于2015年7月22日回函称：其对扣押的电子垃圾等危废，将严格依法交有处置危险废物资质的单位处置，同时加强与本院和公安机关沟通联系。但实际上被告从未找清流县公安局和清流县人民检察院沟通协调，至清流县人民检察院提起行政公益诉讼时，仍将其查扣的危险废物存放在清流九利油脂有限公司仓库，污染环境，危害食品安全。

2.将其扣押的危险废物贮存在清流九利油脂有限公司仓库中是否说明被告已经依法履行职责？根据国家环保总局、国家质量监督检验检疫总局《危险废物贮存污染控制标准》第7条“从事危险废物贮存的单位，必须得到有资质单位出具的该危险废物样品物理和化学性分析报告，认定可以贮存后，方可接收”和《中华人民共和国固体废物污染环境保护防治法》第57条第2款、第3款“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动”、“禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动”的规定，不具有贮存危险废物条件和资质的清流九利油脂有限公司根本不宜贮存危险废物，而被告清流县环保局明知其查扣的是有毒有害的危险废物，仍将其存放至生产食用油的企业仓库中，污染环境，危害人民群众的生命健康。

3.被告在7月31日现场已经责令刘文胜停止生产，并取缔了该非法电子垃圾焚烧点，行政处理措施已经执行到位的说法是否成立？现场监察记录表并不是合法的行政处罚决定书，不具备行政处罚的合法要件。根据《行政处罚法》第36条的规定，只有对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的简易程序，才可当场作出处罚决定，并且填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，当场交付当事人。

（四）重要证据的获取与完整证据链的形成

1.取证中存在的困难。清流县人民检察院围绕公共利益是否真实存在受损严重情况、行政公益诉讼被告是否明确为清流县环保局、损害后果和行政机关执法行为是否存在因果关系深入调查核实，及时固定案件证据，第一时间调取刘文胜涉嫌污染环境罪一案卷宗，及时掌握最原始、最重要的证据。同时，清流县人民检察院深入案发现场，对焚烧现场、电子垃圾贮存地拍照、录音录像，防止关键证据丢失、灭失；积极走访公安局、环保局、电视台等部门单位，询问刘文胜、贮存仓库的公司法人代表等人，形成完整的证据锁链。调查伊始，由于相关行政机关人员对行政公益诉讼不了解、不理解，不愿配合，使该案调查取证工作一时陷入僵局。

2.对策。面对困难局面，办案组同志主动到相关部门进行沟通，阐明立场，说明情况，消除他们的后顾之忧，取得信任和支持。经过对案件事实的全面调查核实，把好案件事实关、证据关，为行政公益诉讼胜诉奠定坚实基础。以下是证明被告清流县环境保护局在查处刘文胜非法焚烧电子垃圾的执法过程中，存在未依法履行职责及行政行为违法的证据链。

第一组证据，证明被告清流县环境保护局应对刘文胜非法焚烧电子垃圾熔炼出的15块金属锭采取登记保存措施而没有采取，造成该证据缺失，未依法履行职责的事实，该行为违反《环境行政处罚办法》第38条的规定。

第二组证据，证明2014年7月31日，被告清流县环境保护局现场扣押、提取刘文胜的28580千克电子垃圾，没有当场清点，开具清单，并由当事人和调查人员签名或者盖章的事实，该行为违反了《环境行政处罚办法》第38条的规定。

第三组证据，证明被告清流县环境保护局对刘文胜等人焚烧后的电子垃圾残留物以及焚烧炉、焚烧现场未及时处置，导致现场被2015年5月19日发生的特大洪灾冲毁，造成环境二次污染的事实，其行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境保护防治法》第10条第2款、第55条的规定。

第四组证据，证明2014年8月7日和9日，被告清流县环境保护局将其暂扣刘文胜的28580千克电子垃圾存放在没有贮存条件和资质的清流东莹化工有限公司仓库，时间长达10个多月，属行政违法。2015年5月5日，清流县公安局出具扣押刘文胜电子垃圾的决定书和扣押清单；2015年5月18日，被告清流县环境保护局在没有经过清流公安的情况下，又擅自将该电子垃圾转移至没有贮存条件和资质的生产食用油的清流九利油脂有限公司仓库贮存。2015年7月13日，被告清流县环境保护局收到清流县人民检察院的《检察建议书》至本院提起行政公益诉讼时，仍将其扣押的电子垃圾存放在清流九利油脂有限公司仓库，继续污染环境，被告的上述行為违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》 第10条第2款、第55条、第57条第2、3款，《电子废物污染环境防治管理办法》第11条第3款，《危险废物贮存污染控制标准》第6.1.3，《中华人民共和国行政诉讼法》第47条第1款的规定。

第五组证据，证明被告清流县环境保护局至清流县检察院提起行政公益诉讼时，尚未对行政相对人刘文胜非法焚烧电子垃圾、污染环境的行为作出具体行政处罚的事实，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第3条，《中华人民共和国固体废物污染环境保护防治法》第68条第2款和国家环保总局、公安部、最高人民检察院环发（2007）78号《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第5条第3款的规定。

（五）借鉴意义

1.为开展行政公益诉讼作出有力探索，发挥了示范作用。该案系全国首批、全省首例行政公益诉讼案件，是公益诉讼试点从制度走向现实的一次成功司法实践。在办理该案中，清流县检察院对公益诉讼诉前程序、起诉程序、审理程序等司法过程进行了初探，为全国检察机关办理行政公益诉讼提供了办案经验参考，改变了行政公益诉讼没有现成的经验可以借鉴的局面。同时，从中发现公益诉讼人法律地位、诉前程序规定期限与行政诉讼法不相符合等值得商榷的问题，为进一步完善公益诉讼制度起到促进作用。

2.有力促进行政部门依法行政，推进当地法治环境建设。公益诉讼制度丰富了检察机关监督手段，检察机关作为公益诉讼起诉人，改变了过去公共利益受侵害后，地方政府或行政部门怠于履职却无人监督的状况。虽然相关法律法规对固体废弃物处置要求和程序作了相应规定，但本案中的行政机关未能将扣押的电子垃圾贮存合适的场所以及对焚烧现场的有效处置，可能产生二次污染的严重问题，其中暴露了行政机关的执法意识和执法能力不足等方面问题。因此，通过本案的办理，可以有效督促行政机关解决执法不严、执法不规范等问题。在诉讼期间，清流县环保局主动认识到自身行政行为的违法性与严重性，在判决前及时进行整改，并表示今后将坚持有法必依、执法必严。检察机关提起公益诉讼制度，既能够维护公共利益，又能够监督纠正行政机关越权、滥用职权和不作为行为，防止苗头问题演变成公务人员职务犯罪，对于推进公益诉讼、促进依法行政、营造法治环境起到推动作用。

3.对于损害公益的行为起了有效遏制作用。由于一些地方目前也未能建立有效的电子垃圾产生与循环回收机制，一些不法分子为谋取利益通过采用直接焚烧电子垃圾来提炼金属，未经任何净化处理直接外排废气，直接丢弃焚烧残留物。一些不法分子还将电子垃圾转移至偏远山区进行非法处理，不仅破坏了青山绿水，而且通过地下水的渗透污染了水源，对人民群众的身体健康造成严重损害。因此我们通过办理公益诉讼案件督促行政机关对违法行为的查处，有利于加大打击力度，遏制这种违法行为漫延的势头。该案及其他非法处置电子废物案件的办理，展示了打击破坏环境行为的决心和力度，有效遏制此类行为发生，三明地区未再发现此类案件。

4.完善建议。本案中，清流县环保局虽然在检察机关起诉后积极进行了整改，但仍未充分认识自身行为的违法性，庭审对抗性超出预期，导致庭审局面较为被动。虽然庭前，最高检、省、市三级检察院对该案作了多次指导，制定了周密的出庭预案，针对庭审可能出现的问题提出了应对策略和方案，但由于出庭检察人员对庭审对抗性预判和庭审应变能力不足，未能在法庭上根据出庭预案对清流县环保局的辩解进行有力回击，这也是我们觉得遗憾的地方。

针对检察机关办案实践遇到的问题，我们对完善公益诉讼制度提几点建议：一是建立公益诉讼线索举报奖励制度，增强和鼓励民众参与公益事业的热情。二是成立公益诉讼调查指挥中心，统一受理、汇总、分析全地区公益线索，对线索及时进行交办、跟踪、督办。三是成立专门调查和出庭应诉队伍，配备高素质人员和科技装备，实现公益诉讼队伍专业化和精英化。尝试异地管辖、指定管辖等诉讼方式，破解地方保护主义和地域限制难题。四是通过立法方式，确认检察机关在公益诉讼中的调查核实权，并赋予检察机关相应措施保障该项职权行使。

专业点评

吕洪涛（最高人民检察院民事行政检察厅副厅长）

本案系全国首批行政公益诉讼案件之一。检察机关迎难而上，突破了行政公益诉讼面临的取证难点，对于可以证明案件事实的证据及时取证，固定证据，为后来的庭审打下了坚实基础。本案的审理促使被诉行政机关主动纠正违法行为，及时对违法行为人作出行政处罚并依法处置危险废物，防止对环境的持续不利影响，有效发挥了行政公益诉讼督促行政机关依法履职的积极作用。本案诉讼期间，被诉行政机关履行了法定职责，人民法院依据人民检察院的诉讼请求，判决确认原行政行为违法，有利于督促行政机关进一步提高依法行政意识，发挥公益诉讼裁判的引导示范作用，最大限度维护国家利益和社会公共利益。依法适时变更诉讼请求，也为诉讼过程中行政机关履职后，检察机关是否可将诉讼请求变更为确认违法进行了有益探索。本案的判决也强调了对于“电子垃圾”这种具有毒性、污染环境的危险废物应当依法妥善处置，促使公众、企业、政府重视“电子垃圾”的危害，共同参与到有效防范和依法处置危险废物、保护生态环境的行动中，对危险废物案件的处理具有一定的示范意义。

刘艺 （西南政法大学行政法学院教授，宪法与行政法学专业博士生导师）

福建省清流县检察院诉清流县环保局不依法履行职责案是检察公益诉讼试点初期颇具影响力的案例。一方面，公益诉讼人提出明晰的诉讼请求：另一方面，人民法院在激烈对抗的庭审调查中，查明了环保局怠于履行职责行为的认定标准、两法衔接中如何继续承担行政监管职责等问题。该案判决生效之后，福建省环保厅主动开展规范危废处置的专项整治活动，让检察行政公益诉讼个案监督发挥了类案监督、集中规范的功效。

（一）公益诉讼人提出明晰的诉讼请求

行政公益诉讼首先应当明确诉讼请求。检察机关明晰的诉讼请求有助于法官迅速抓住案件的审理方向。本案中，清流县检察院诉求法院确认清流县环保局怠于履行职责行为违法并判决其依法履行职责。这两项诉讼请求的提出并未严格遵循行政诉讼法规定的“一事一诉”原则。因此，法院首先应当确认清流县环保局是否具有对扣押的危废物品进行无害化处理的法定职责或义务，特别是在公安机关采取了刑事手段之后。其次，应研判如果环保局未对案涉危废物品進行无害化处理是否构成行政不作为？再次，清流县环保局将案涉危废物品交付给无危险废物经营资质公司贮存行为是否违法？从次，清流县环保局如果未对不符合刑事起诉条件的刘文胜进行行政处罚是否构成行政不作为？最后，检察院是否有权要求行政机关对已经移送的案件进行行政处罚？

另外，本案确定了当检察机关的诉讼请求已经实现时，可以撤回或者变更诉讼请求的一般性规定。

（二）法院判决确定了本案中“怠于履行职责”的判断标准

首先，根据《固体废物防治法》第55条规定[1]，处置危废物品的第一责任人应当为产生危险废物的单位。本案中第一责任人为刘文胜。但根据法律规定，在刘文胜逾期不处置或处置不符合国家有关规定的前提下，环保部门具有代为处置的法定职责。法院审理也认为，清流县检察院认为依据《环境保护法》第10条和《固体废物污染环境防治法》第10条、第55条的规定，清流县环保局作为当地环境保护主管部门，对该行政区域环境保护工作有监督管理的法定职责。案涉危废物品涉及公共利益和安全，清流县环保局应当及时对危废物品进行无害化处理；环保局未对危废物品进行无害化处理符合行政不作为的构成要件。

但本案存在特殊情节，即在公安机关对刘文胜污染环境行为采取了刑事侦查手段之后，环保局是否还有继续协助其对危废物品进行处置的义务？因为危废物品可能是刑事案件的重要物证，在刑事案件结案之前清流县环保局对其不进行处置是否可以成为其没有履行法定职责的免责事由呢？庭审中清流县环保局辩称，根据《刑事诉讼法》第234条、《公安机关涉案财物管理若干规定》第11条、《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第12条的规定以及环境保护部、公安部《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，扣押涉案电子垃圾的是公安机关而非清流县环保局，作为保管人的清流县环保局无权对涉及刑事案件证据的扣押危废物品进行处理。法院没有支持环保局的抗辩。

另据法院查明，2014年8月15日，清流县环保局认为刘文胜涉嫌污染环境罪，将其涉案的相关资料全部移送至公安机关，此时清流县环保局认为刘文胜案移送刑事案件之后，自身的监管职责就已经终结。但2015年7月7日，清流县检察院对刘文胜作出不予起诉决定书。事后两天，清流县检察院旋即向清流县环保局发出诉前检察建议。而该建议书中没有明确告知清流县环保局，检察院对刘文胜作出了不予起诉决定。直到2016年1月18日，公安局才明确告知清流县环保局，清流县检察院对嫌疑人刘文胜不起诉。因此，清流县人民检察院于2015年12月29日对清流环保局提起行政公益诉讼时，环保局并不清楚刘文胜未被起诉。对于清流县环保局的辩解理由，检察机关也未能举证说明，诉前程序阶段与环保部门进行了充分沟通。

但笔者认为，根据《新行政诉讼法逐条注释》中对法定职责的解释，一般认为，法定职责的含义不能局限于“法律规定的职责”，还应当包括“法律认可的职责”，即既包括法律、法规、规章和其他规范性文件规定的职责，也包括法律认可的行政机关基于行政合同、先行行为、信赖利益等名义的履行职责。其中，先行行为的义务指的是行政机关因自己的行为导致产生一定危险的结果而负有采取积极措施防止危害结果发生的行政义务。与一般性的被诉行政行为的审查标准不一样，对先行行为的审查不在于此行为是否违法，而在于先行行为产生的结果是否超出了合理的范围并且增加了行为之外的危险。法院经庭审查明，2014年7月31日，清流县环保局执法人员会同公安局民警到现场调查，查扣现场堆放的电子垃圾并存放于附近的养猪场，收到检察建议之后，又转移至其他没有危险废物经营许可资质的企业。可以看出，案涉危废物品一直处于清流县环保局执法范围内，且清流县环保局进一步的转移贮存行为将案涉危废物品置于没有危险废物经营许可资质的猪场、东莹公司和九利公司，不仅没有消除危废物品的危害性，也增加了其二次污染环境的可能性。案件虽然已移交公安机关，且环保部门并不知晓该案已做出不予起诉决定，但作出先行扣押行为的清流县环保局仍然负有采取积极措施消除危害结果发生的行政义务，即无害化处理或者暂存案涉危废物品的法定职责。笔者认为，公安机关没有处置危费的职责和能力，因此即使案件已经达到刑事制裁标准，环保执法机关也应当及时跟进案件进展，积极主动履行法定的危废处置职责。综上，清流县环保局没有及时履行处理案涉危废物品的法定职责，其未对扣押的危废物品进行无害化处理构成行政不作为。人民法院的判决也支持以上判断。

其次，法院认定清流县环保局未对刘文胜进行行政处罚构成行政不作为。该问题既涉及刑行职能衔接问题，也涉及检察机关能否因为公安局怠于履行职责致使清流县环保局无法及时了解该案的进展情况未作出处罚决定而起诉环保局的问题。根据国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第5条第3款规定：“对涉嫌环境犯罪的案件，依法应当给予暂扣或吊销许可证、责令停产停业等行政处罚的，环境保护行政主管部门应当依法给予行政处罚或者提请人民政府给予行政处罚。但是，不得以行政处罚代替案件移送。” 第9条规定：“环境保护行政主管部门对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理。其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚；被退回的移送案件的有关责任人员属于国家行政机关任命的人员的，应当将案件移送有管辖权的监察部门处理。”上述规定强调了对于已经移送的案件，符合规定的也应当予以行政处罚，可见行政处罚并非只是不采取刑事制裁的补充手段。实践中将刑事制裁与行政处罚的关系视为二选一是对两法衔接制度错误理解。刑事制裁和行政处罚两种手段所保护权益各有侧重点和拟达到的惩治目的也各有不同。实践中，这两种制裁手段是能够共同作用于同一个违法行为人，而不违反一事再罚原则。特别是本案刑事制裁手段未能行使，就更加可能存在行使行政处罚的可能性。根据《刑事诉讼法》第173条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”因此该案中清流县环保局不能以刘文胜涉嫌污染环境罪被刑事立案侦查为由，而放弃追究其行政责任。

但本案庭审中发现公安机关不及时将不予起诉案件移送给行政机关的问题，反映出“两法衔接”沟通不畅的问题，建议人民检察院或者人民法院明确建议相关部门应明确规定行政机关和公安机关双向移送的期限，规范移送的程序、证据标准、法律文书等，以提高工作效率，促进“两法衔接”制度能高效运行，增强衔接机制的可操作性。

（三）作为法律监督机关，检察机关有权责令清流县环保局对刘文胜作出行政处罚

本案中，清流县检察院要求人民法院判决清流县环保局履行对刘文胜作出行政处罚的法定职责的诉讼请求十分明晰，也符合检察公益诉讼督促履职的功能定位。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》的规定，检察机关应对“履行职责”中发现的行政违法行为或者不作为进行监督。“两法衔接平台”是由检察机关和行政执法机关共同搭建的执法信息交流和监管机制，检察机关发现行政机关不履行监管职责或者对犯罪行为不移交司法机关都有权监督。根据《全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼的授权决定》，人民检察院有发出责令行政机关履行职责的检察意见和提起相关的行政公益诉讼的权力。同理，人民法院作为审判机关，其职能也是对行政机关的行政行为进行有效地司法监督，对于行政机关不履行职责的行为行责令其履行。但是，需要强调的是，人民法院在审理行政机关不作为案件时，判决行政机关履行一定的法定义务或职责或者责令其作出特定行为时，并不包含其有权代替行政机关对违法事实进行判断。因此，笔者认为检察机关起诉和审判机关判决行政机关应作出行政处罚，但并不能在判决书中明确指明行政处罚的具体内容。

注释：

[1]“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”