差序格局下的村镇干部微腐败及其治理

吴光芸，田雪森

（南昌大学 公共管理学院，江西 南昌 330031）

村镇干部微腐败是引起群众对村镇基层政府信任度下降的一个重要原因，由于村镇干部腐败存在低成本、高收益、不容易被查处等特征，使得其微腐败行为虽然大量存在，但在国家反腐斗争中常常被忽略。探索村镇干部腐败成因，寻找有效的治理路径是实现我国党政干部“最后一公里”廉洁不可忽视的题中之义。

一、差序格局下的村镇干部微腐败

行为规范意义上的腐败是指公职人员以公共权力为依托采取的某些行为违背了既定的行为规则，主要表现为行为主体无视职位义务，滥用职位权力，追求私人利益。[1]（P5）从现实意义的角度看，村镇级别领导干部这一特殊群体的腐败行为与广义上的腐败相比有其特殊性。一是其直接面对群众，解决的多是小事琐事，因而腐败的供应价格较低而需求量较大；二是相对于高级别政府的领导干部而言，村镇级别的社会环境相对稳定，领导干部在社会环境中有基于血缘地缘等形成的稳定社会圈层，圈层外的人若想“进圈”，则必须有“圈内人”的介绍，圈层内的人员互通有无，相互“照应”，为保护其腐败提供了坚实的壁垒。由此，根据现实意义上的分析和政治学意义上的讨论，可以将村镇干部微腐败界定为：处于村镇级别中的掌握公共权力的人员，在解决群众日常事务的过程中，无视既定的行为规范和道德约束，以自身所处圈层中的成员为渠道，用其职位权力损害公共利益、谋取不当利益的行为，是一种行为规范意义上的腐败。

费孝通先生在《乡土中国》中提出“差序格局”概念，认为：“我们的格局，不是一捆捆扎得清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹，每个人都在他社会影响所推出的圈子的中心，被圈子波纹所推及的就发生联系。”[2]（P28）在儒家文化主导的中国社会中，人们之间按照关系的亲疏形成“差”，按照辈分和地位的尊卑形成“序”，以此形成完整的以自我为中心的“差序格局”（如图1所示）。在乡村社会的“差序格局”中，自我代表村镇干部本身，亲属圈指以“三服”为界与之有血缘关系的人，朋友圈包括与村镇干部有直接的非血缘关系的人，次级朋友圈包括工作伙伴以及可以通过两个以内的中间人与之建立联系的人，次级朋友圈之外的是指其生活中的陌生人。在这个格局中，人与人之间的亲疏关系和信任度按照波纹推出去的方向层层递减，维持关系需要的利益层层递增。我们将之称为一种“圈子”文化。

图1 差序格局下的圈层结构

表1 差序格局下的圈层结构

村镇社会的“圈子”文化是导致干部腐败的重要原因之一。而产生“圈子”文化的主要原因是村镇干部生活与工作的界限模糊。村镇级别领导干部的工作区和生活区的地理距离近，甚至有人在家办公，放下饭碗就是上班的地方，群众找其办事不说“办事”，更多的是说“帮忙”，有些领导干部自身也很难清楚地区分自己是在“帮忙”还是“办公”。工作和生活区域的界限模糊使得村镇干部工作、生活界限模糊。此外，村镇级别领导干部除了处理基于干部身份的日常工作以外，更是由于其本身的社会地位，成为群众的琐事仲裁者、大事主持者。在以地缘和血缘关系为基础形成的村镇社会中，与其说领导干部在处理群众问题，更不如说是在处理亲戚和邻里纠纷。

村镇干部工作、生活界限的模糊无疑使得辖区内希望与其建立联系的人更容易得到村镇干部的信任。信任是人际交往的重要社会资本，领导干部在选择社会交往的对象时，为了保护其自身的一些不合理甚至是不合法的行为，通常会选择比较信任的人，而且面对不同的人信任程度不同，采取的交往方式也不同（如表1）。以领导者为中心，所处圈层与领导者的半径距离越短的人，领导者对其信任度越高，两者成正相关关系。同时，领导者又是公共权力的掌握者，如果领导者愿意通过腐败行为将这些公共权力转化为自身的利益。那么，领导者越信任的人越有机会成为其腐败的购买者，其他寻求购买机会的人会想尽办法，接近领导者，成为领导者信任的人。

在同等情况下，与领导者建立联系的中介数量越少，领导者对其了解的程度越高，获得领导者的信任越容易。村镇干部的辖区较小，人口较少且流动性低，村镇干部更容易对试图购买其腐败行为的人有全面的了解。此外，我们假设每一个社会人的圈层容纳量基本相同，那么，村镇干部的圈层结构中将包括更多的辖区内的人。村镇社会大多是基于血缘宗族关系产生的稳定社会结构，同一村镇社会中的成员大多有着血缘宗族关系，即使没有血缘宗族关系，长期共同生活产生的地缘关系也会将彼此纳入自己的社交圈层。偶尔有未曾与之建立关系的人，也可以通过更少的中介建立与村镇干部的联系。在零中介或较少的中介及较高的了解程度下，希望进入领导干部圈层表达自己利益诉求的人更容易突破村镇干部的圈子壁垒，打开其腐败缺口，成为领导者腐败行为的购买者和受益者。

二、差序格局下村镇干部微腐败行为的成本和收益

作为直接选举产生的基层干部，本应是群众爱戴的公共事务的代理人，但近年来不断报出的村镇干部腐败的问题日益严重，仅仅依靠对有腐败行为的村镇干部进行事后惩处已经不能解决村镇干部微腐败的问题，为此，我们将研究的焦点放在村镇干部腐败的成因上，希望找到其腐败的“病灶”，从根本上解决村镇干部微腐败行为“久病不愈，多次反复”的问题。村镇干部微腐败行为的背后，是固有的路径依赖。差序格局下，较小的辖区范围决定了村镇干部的社会圈层中包含了更多辖区内的人，提高了村镇干部所处社会圈层对于辖区的覆盖率，这有利于对村镇干部有利益诉求的人与其建立联系，从而诱发村镇干部微腐败。

1975年美国学者苏珊·罗斯·阿克曼发表了“腐败经济学”一文，首次将腐败现象直接纳入经济学的研究框架进行系统分析，掀起了用经济学方法研究腐败问题的浪潮。目前，对腐败问题进行经济学研究时比较著名的方法是博弈论的囚徒困境模型和成本-收益分析。将腐败问题纳入囚徒困境分析模型进行分析的前提条件是掌握同一种公共权力的人员有两人及两人以上，村镇社会尤其是村级单位往往是一把手当家，不具备进行囚徒困境模型分析的条件。正如上文所述，在乡村社会，微腐败的成本极低而收益颇高，用成本-收益分析来研究村镇干部微腐败更合适。

在成本-收益分析的路径下，存在一个默认条件，即所有的村镇干部都属于经济人，村镇干部腐败行为的成本-收益的主要影响参数是其放弃廉洁选择腐败产生的机会成本。这是一种为了某一生产机会而不得不放弃另一种生产机会的代价。[3]（P34）当改变当前行为机会成本很低，且改变当前行为可以给自身带来良好效益时，人们将进行改变。村镇干部作为村镇公共事务的代理人，他所获得收益并不是其创造的价值的全部，只是其中的一小部分，也就是说，其作为雇员来说，契约收入较低，加上村镇干部腐败行为的综合查处率低，这进一步降低了其腐败的机会成本。村镇社会有其独特的封闭性，社会成员少，流动率较低，人与人之间的关系网络更为复杂，维系群体成员关系的除了经济人假设下的经济利益，还包括情感收益。在无重大政策性工程发生时，村镇干部的腐败收益主要来自于为群众解决日常琐事获得的额外收入，这是一种将公共产品作为私有物品进行“薄利多销”的行为。在基础建设、精准扶贫等重大政策性工程发生时，村镇干部通过操纵工程中标人员、虚报村镇贫困情况等方式，进一步增加了其腐败收益。村镇干部通过腐败行为获得的情感收益主要表现为对其所在的圈层结构的维护，通过为圈子成员谋取利益，解决其生产生活困难，实现圈子成员对村镇干部这个圈子核心的更高凝聚力，实现村镇干部对自我尊重的情感需要，提升自身幸福感和归属感。较低的机会成本和较高的经济收益激发了村镇干部追求权力寻租的热情，通过腐败行为带来的情感收益在村镇干部的腐败收益中有明显的加成作用，由此，村镇干部的腐败行为从经济学的分析角度来看，明显是一项低成本高收益的“划算买卖”。

三、差序格局下村镇干部微腐败行为的治理

“蝇”贪成群，其害胜“虎”。村镇干部的微腐败行为严重破坏了社会的公平正义，破坏了党群政群关系，降低了基层群众的获得感和幸福感，成为侵蚀新时代中国发展基石的白蚁。将微腐败治理作为党风廉政建设重要环节，立足乡村社会差序格局，以成本-收益为突破口，从文化、制度、经济等多方面入手，多措并举，构建微腐败防治的长效机制，对实现“最后一公里”廉洁具有极为重要的意义。

（一）加强基层廉政文化建设，提高廉政文化认同感

第一，肃清村镇歪风邪气，打造海晏河清新时代。习近平总书记指出，反腐应当“老虎苍蝇一起打”。腐败掉的村镇干部作为“苍蝇”的主体，贿选、涉黑、以及权力寻租，甚至有些干部将腐败的魔爪伸向了关乎贫困群众温饱的社会保障补贴，污染了村镇社会风气，给党和人民造成了巨大的损害。肃清村镇歪风邪气，打造海晏河清新时代，应当以“两加强”“两提高”推动“一降低”。一是加强廉政文化宣传，提升村镇干部的党员意识、大局意识；二是加强负面案例的学习，提高村镇干部拒腐防变、保持廉洁的意识。同时，一要提高村镇事务透明度，防止村镇干部暗箱操作，谋取私利；二要提高村镇事务的群众参与度，防止领导干部专权独断，使村镇事务成为其自身“圈子”的利益传导器。以“两加强”“两提高”推动村镇干部腐败率的降低，最终实现 “干部清正、政府清廉、政治清明”这一廉政建设的目标。

第二，培育村镇优良家风，强化廉洁奉公新认同。“忠厚传家久，诗书济世长”，家风作为社会风气的基本组成单位，对个人的生活工作有着重要的影响力。焦裕禄的家风使其青史留名，子孙高洁。苏荣的家风让其身陷囹圄，后代蒙羞。习近平总书记非常重视家风建设，在十八届中央纪委二次全会上，他就曾明确批评到“共产党人搞封建社会那种‘封妻荫子’、‘一人得道、鸡犬升天’的腐败之道，群众是要戳脊梁骨的！”[4]（P95）大力培育和弘扬优秀家风对于肃清社会风气有着极为重要的时代意义。培育良好家风，应当加强集体建设，提高公众认同感。从社会认同理论的角度来看，当人们用一些群体成员共有的特征来定义自己时，他们会将社会成员身份融入到自我概念中。由于个人需要保持积极的社会认同以维护自尊，他们会自动向自己的群体展示高水平的向心力。在村镇级别的社会中，人员稳定，且多以姓氏血缘、合作社作为社会单位，社会认同理论可以更好发挥其功效，通过优秀家风家族创建、优秀家风合作社创建等方式，促使家族成员、合作社成员成为优秀家风的弘扬者，培养其荣誉感和认同感，同时自觉抵制贪污腐败、以权谋私等败坏家风的行为，达到以家风建设推动廉政建设的目的。

（二）改革村镇工作体制，全面遏制“圈子”腐败负效应

第一，固本培元，严把村镇干部选用关。现实社会当中，我国村镇干部的选用过程存在着利用家族势力、利益承诺、甚至黑恶势力压迫等情况。作为与人民群众距离最近的党员干部，村镇干部廉洁与否直接影响群众对政府的信任度，当选前利用了家族势力或者是进行了利益承诺的领导干部，在履职后腐败率更高、社会满意度更低、群众获得感更差。打造忠诚干净担当的村镇干部群体，增加人民群众幸福感，必须坚决贯彻“两推一选”“公推直选”原则，坚决执行“德才兼备、以德为先”的选人用人标准。尤其是村镇党政一把手的选用，更应当严把关口，对于个人履历中有贪腐、贿赂、压迫群众等不法行为的人员坚决不任用。建立健全村镇干部任职资格审查制度，提高任职村镇群众意见、任职村镇上级政府纪委意见在村镇干部选用时的影响力比重。在家族势力较大的村镇中，应当限制“大家族”成员在村镇干部群体中的比例，避免氏族祠堂成为“公堂”。

第二，加强监督，切断村镇干部权力寻租路径。村镇干部腐败行为的发生概率与监督力度的大小呈现明显的负相关关系，健全对村镇干部行为的监督机制将有效地遏制村镇干部腐败行为的发生。健全村镇社会的反腐败机制，首先，加强上级干部对村镇干部腐败行为的监督，通过传统举报箱、现代公共网络举报平台等途径创造开放式的干群沟通渠道，了解村镇干部工作的真实情况。其次，应当加大对村镇干部腐败行为的惩处力度，加大村镇干部腐败行为发生后的惩处力度将增加其腐败成本，进而降低其腐败动机。再次，切实贯彻落实巡察制度，让巡察制度下基层。最后，健全群众监督机制。群众是村镇干部腐败的直接受害者，也是反腐倡廉工作最大的支持群体。政府应当开通网络平台、领导热线等多种举报、再举报方式，畅通群众举报渠道，打消群众举报干部的后顾之忧。

第三，实行轮岗，隔绝村镇干部腐败“污染源”。村镇干部腐败行为的成因中，圈子腐败、家族腐败的影响力举足轻重，村镇干部当选的过程中借助圈子的力量，必然在当选之后对圈子进行利益反哺。隔绝村镇干部与圈层结构利益上的关联，行之有效的办法是实行村镇干部的地区轮岗。所谓地区轮岗，是指适当改变村镇干部的工作地址，将生活地位于A镇的干部调至B镇工作，B镇的干部调至C镇工作。为了保证地区轮岗制度的可行性，应当注意以下问题：首先，考虑轮岗地区的距离，应当保证村镇干部跳出自己圈层的同时不影响自身对家庭成员的生活照顾。其次，限制同一干部在同一地区的最高工作年限，避免新的利益圈层结构的出现。最后，健全地区轮岗制度下村镇干部的交通、住房、子女入学等基本保障制度，保障村镇干部的基本生活质量。

（三）健全村镇干部薪酬管理机制，提高村镇干部岗位专职化水平

第一，适当提高村镇干部职位收入，完善其基本生活保障。根据前文对村镇干部腐败成因的经济理性分析，村镇干部的当前收入与其腐败行为发生的概率呈负相关关系。因此，提高村镇干部的福利薪酬待遇，不仅关系村镇干部的切身利益，更是遏制微腐败发生机制的重要举措。首先，提升村镇干部岗位工资，健全其薪酬增长机制。干部身处基层，工作量大，日平均工作时间长，岗位收入较低，有些村镇干部的岗位收入低于当地的平均收入，通过岗位工资的提升，可以有效降低其通过权力寻租获得生活资料的可能性。其次，健全村镇干部的离职退休福利待遇，建立并落实村镇干部养老保险制度，使其无后顾之忧，避免“晚年失节”。最后，针对大学生村官等青年干部，完善其在村镇服务期间的住房补贴制度、房屋租赁制度等基本生活保障制度。

第二，提高村镇干部岗位专职化水平。在村镇社会中，由于职位工资较低，部分村镇干部尤其是村级干部处于兼职的状态，除任村镇干部之外还有其他副业，且其副业大多依附于村镇干部的职位权力，例如利用村镇中的工程建设招投标过程内定施工单位进而吃回扣、吃干股。在此情况下其“副业”的收入高于职位工资。在村镇干部的腐败行为被查处后，如果达不到立案标准，那么其损失就只有职位工资这一不能给村镇干部的生活带来影响的部分，甚至有些村镇干部离开了干部岗位，在其他行业中的收益更高。在这种情况下，提升村镇干部尤其是村级干部的专职化水平就显得非常重要。首先，提高其岗位收入，保证岗位收入略高于所辖地区的人均收入。其次，建立健全村镇干部的晋升标准，激发村镇干部岗位工作热情。再次，降低村镇干部职位含金量，在经济事务方面，健全村镇社会基础建设工程的招投标制度，降低招投标工程的限额，将更多的工程纳入招投标制度的管辖之下。最后，完善监督制度，建立村镇干部党风党纪监督小组，提高村镇工作的透明度，依法保护群众的知情权和监督权。同时，引入第三方评测机构，定期对村镇干部的廉政指数、工作透明度进行监测和评估，评估结果作为村镇干部考评晋升的重要依据。

[1]刘春.权力的陷阱与制约：西方国家政治腐败透视[M].北京：中共中央党校出版社，1998.

[2]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，1998.

[3]朱茜.腐败成因的经济学分析与对策设计[J].社会科学家，2014（8）.

[4]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015.