古代官德考评对官员的约束与失效

文_刘绪义（湖南长沙）

（作者系长沙税务干部学院教授、中国社会科学院哲学博士后）

从西周初年“以德配天”观念产生以后，德成为王朝有道无道的标尺，也是王朝合法性的标志；相应地，德治就成为历代王朝的核心理念。无论是对官员的选拔还是考核，官德都是首要的标准。一方面，因为重视，古代官德考评对官员产生了一定的约束；另一方面，唯其重要，也就使得官德考评成为一个难题。

官德考评对官员的制度化约束

在科举制度没有确立以前，对官员官德实行考选合一。西周在周公建立起的一套礼乐制度中，即对官员的官德考评有了制度性的初步设计。《周礼》中以“六廉”为考课官吏的六项内容与标准，“廉善”“廉敬”“廉正”是针对品德的考核，“廉能”“廉法”“廉辩”则是针对能力的考察。“廉”字在这里具有双重意义：“既断以六事，又以廉为本”。廉善考评是考评官员是否德行有闻，品性端正；廉能考评是考评官员是否才干出众，力能胜任；廉敬考评则是考评官员是否恪尽职守，勤恳谨慎；廉正考评是考评官员是否刚正忠直，清廉自律；廉法考评是考评官员其是否依法治事，守法不失；廉辩考评是考评官员是否临事不疑，明察善断。

汉代选拔官吏的标准亦即考核晋升官吏的标准。其法定的主要标准为“四科取士”和“光禄四行”。“四科取士”为：“一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令……四曰刚毅多略……皆有孝悌廉公之行。”“光禄四行”为“质朴、敦厚、逊让、节俭”（《后汉书·百官志》）。

唐朝制定的考课法主要有“四善二十七最”和“四等法”。《旧唐书·职官二》记载：“凡考课之法，有四善：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。善状之外，有二十七最。前者专指官员的品德操行，后者根据不同部门的职责规定的实际政绩为考察标准。唐朝对流外官则按四等第进行考课：“清谨勤公、勘当明审为上；居官不怠、执事无私为中；不勤其职、数有愆犯为下；背公向私、贪浊有状为下下。”（《唐六典》）

宋代则有《守令四善四最》考课法，金代也有《四善十七最》考课法，明代朱元璋虽厉行重典治世，但也强调“明礼以导民，定律以绳顽”的礼法合治观，曾于洪武六年“令有司察举贤才，以德行为本，而文艺次之”（《明史·选举志三》）。清代分贪、酷、疲软无为、不谨慎、年老、有疾、浮躁、才力不足八种情况，而分别加以处置，称“八法”。

另外，官德考评也规定了具体的考评时间。比较传统的做法是三年大比。《尚书·舜典》《周礼·地官》均有记载，对乡大夫、州长、县师、均人都实行三年大比制，明代实行外官三年一朝觐，京官六年一考察。清承明制，考满为历俸计年之法：即一年一考，三考为满，都有具体详细的规定。

官德考评对官员的强力约束

古代官德考评有一个显著特征，就是官德考评制度化无形中与儒家的德政传统扭结在一起，给官员形成一种巨大的压力与约束。一方面确实产生了一批好官循吏，另一方面也出现了一些不好的现象。

所谓循吏，太史公的本意是指：“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓无称，亦无过行。”《史记》记载了施教导民的孙叔敖、古之遗爱的子产、拒礼送理的公仪休、刚强正直的石奢、伏剑自刎的李离等几个先秦著名的循吏；《汉书》“循吏传”虽然也只记载了文翁、王成、黄霸、朱邑、龚遂、召信臣等六个有名的汉代循吏，但历史上的循吏显然不止这么一些。如汉武帝时名臣倪宽、东汉羊续、刘宠，晋代山涛、唐代宋璟、宋代包拯、明代的范景文、况钟、清代的于成龙等不胜枚举。

注重官德之声也是官员成就其名臣的重要内容，王莽在称帝之前就是如此。反过来，政治斗争也往往找官德不好这个弱点来除掉异己。如孔融多次触怒曹操，但曹操杀孔融，只能找他一个不孝的罪名；司马政权杀嵇康，说他“非汤武薄周礼”。

另一方面，由于官德考评无法量化，特别是唐宋以后有意识地将官德考评分等评定之后，迫使官员不得不想方设法注重考评结果，导致出现造假倾向。

一是虚报政绩。史上第一个虚报政绩获得表彰的例子就是汉代的王成，这位生前受皇帝明诏褒奖的循吏，死后就有人举报其虚报政绩。此后虚报政绩更是官场一大暗流，以至于历代许多皇帝都不大敢相信大臣的奏折陈述。

二是假借民意。官德考核的一个重要渠道就是看重官员在民间的口碑，大概就是群众评议吧。因此，唐以前风行“德政碑”，官员离任时，由乡绅们向百姓摊派钱财，为之树碑立传；唐代明令禁止这种做法，但结果又出来万民伞、遗爱靴之类。

三是刻意作秀。一些官德不好的官员为了获得好的官德评价故意装作清廉爱民，一些官德本来不错的官员不满足于考评，更着意于青史留名，故而也不例外。明代的海瑞自不用多说了；清代廉吏于成龙，在总督府每餐只吃青菜，时人称之“于青菜”；清代岭北道道台汤斌，每日以豆腐汤为肴，百姓便敬称他为“三汤道台”。清代总督道台收入虽然不高，可尚不至于沦落到每餐只能吃青菜豆腐汤的地步，这里面何尝没有作秀的成分？

官德考评对官员约束的失效

古代官德考评从制度到文化都给了官员巨大的约束与压力，然而，并不能阻止官员的道德堕落甚至腐败丛生。官德考评制度化的约束失效更为普遍，其原因有三：

第一，喜怒由乎爱憎，官德考评增强了上司的权威，导致唯上倾向更为明显。

从历史上来看，官德考评从制度上存在一个根本缺失，那就是被考核的对象没有申述的可能。制度上没有规定被考核的官员如果对考核结果不满意可以申述，这样一来，就导致魏征所说的“取舍在于爱憎，轻重由乎喜怒”。历史上有名的“贞观之治”，在亲历者魏征看来，是“君私于上，吏奸于下”。清代季振宜公开批评，外官考满从州县由府厅至督抚，前后经过五六个衙门，层层剥核，州县势必刻剥小民以贿上官，武官则克扣兵饷，相习成风。

第二，法之不存，德将焉附？这是导致官德考评约束失效的根本原因。

深受儒家德政思想的影响，历代帝王大都强调德治，然而，德治必须依赖于法，法之不存，德将焉附？离开了法治的德治，很大程度变成了一种“术”。秦法以严密著称，当年商鞅甚至提出“无宿治”以应对懒症、拖延症。然而，秦末义军蜂起，秦法崩溃，刘邦身为亭长，竟然敢私放犯人，更别说很多秦国大吏直接倒戈了，其官德焉在？

宋朝对官德考评实行“磨勘”连坐制，即把官员每年的考课记录累积起来，三五年一个周期综合考评。多次积累考核，使统治者能够全面掌握官员的道德品状。设审官院，主要考核京官；考课院，主要考核外官，并由御史台纠察监督百官。宋太祖时将“四善”分为三等，真宗时改为“公勤廉干惠及民者为上；干事而无廉誉，清白而无治声者为次；畏懦贪婪者为下”。然而，北宋时期却出现了著名的冗官现象，真宗景德、祥符年间，文武官员9785员。到仁宗皇祐元年，内外官属17300余员，其未授差遣京官、使臣及守选人不在数内，40年间官员人数翻了一番。到徽宗宣和元年（1119）更是达到48000余人。官德考评本意在约束官员，至少不至于泛滥成灾；然而，导致冗官的原因恰恰在于这一严格的制度却被另一做法“荫补”破坏，大量“惟知饮酒弹琵琶耳，安知民间疾苦”的贵族子弟得以进入官场，官德考评形同虚设。有宋一代贬官不少，但大都不是因为官德考评出了问题。

第三，形式主义是官德考评约束失效的助推器。官德考评制度化的一个表现就是考核指标看上去越来越细化全面，然而，指标的设置与比重不合理等容易导致考评时走向形式主义。

如明洪武年间制定的百官考核法，分为考满与考察两种。考满是一种按年资、政绩晋升的制度：即三年初考，六年再考，九年通考。考核结果分为称职、平常、不称职三种，决定其升降。考察是普察京、外诸官而较其优劣臧否，主要考察其是否有贪酷、浮躁、不及、老、病、罢软、不谨等习气。

因此，尽管明朝对官德的考核程序较宋完善，但因流于形式，因此亦较宋严重。本来老、病这些指标与官德并无关系，却也纳入其中。实际上，明朝对官吏的考核不在于考核制度，而在于特务稽查。皇帝及中央政府对官员的奖惩和黜陟及优劣的评价，基本上是依靠锦衣卫、东厂、西厂等特务组织以密探方式进行，因此，自明成祖以后，吏治就日趋贪浊黑暗。