浅析如何提高政府投资项目建设效率

2018-07-04何谋杰曹洲榕

山西建筑 2018年15期

何谋杰曹洲榕

(1.成都市郫都区政府投资项目建设工程管理中心，四川成都 611730; 2.成都市兴蓉环境股份有限公司,四川成都 610000)

改革开放以来，我国经济处于高速发展状态，建设投资在市场经济中地位更显重要，随着社会经济的不断发展，政府项目投资在全社会固定资产投资中比重越来越大。政府投资项目主体关系国计民生，对社会投资具有引导作用和乘数效应。因此，如何进一步规范政府投资项目管理，公平、公正使用财政资金，提高政府投资效益，加快建设工程效率，成为各级政府关注的重点问题[1]。

1 我国政府投资项目概述

政府投资项目是指以国家财政作为项目建设资本，或政府通过发行国债或地方财政债券、国家财政担保等融资方式兴建的投资项目。我国政府投资项目自“十一五”以来显著增多，重点投资基础设施、社会保障、科教文卫等，到“十二五”期间完成中央政府投资达12万亿元。为完成政府职能、保障国计民生、支持国家经济、社会发展战略起到极为重要的作用。同时政府投资也是促进国家经济、调控宏观经济的必要手段。

2 建设方组建模式

我国传统的政府投资项目管理模式大致有以下几种：

1)临时工程指挥部。多为一次性业主，在政府计划部门审批立项后，由政府相关行政主管部门牵头，由项目主管部门抽调人员组成的一个临时性的工程建设管理班子，常称为工程建设指挥部或筹建处。政府参与投资的大中型建设工程，常采用这种管理模式。2)国有平台公司。依法确定独立的项目法人，在项目实施过程中，由法人负责项目的策划、资金筹措、施工，建成后，负责项目的运营管理。这种模式一般为政府投资的经营性基础设施工程。3)政府行政主管部门型。由相关的政府行政主管部门负责管理和组建建设。如市建委、区交通局、水务局等行政机构。伴随着国家简政放权，这种模式基本上已逐渐被其他模式替代。4)事业单位型。即由政府设立专门的事业单位，从事相关建设项目的管理。如政府投资项目建设工程管理中心等单位。5)代建型。一些无相关工程管理经验的建设单位，通常在计划部门审批立项或下达计划后，通过签订代建合同的方式，委托具有独立法人资格的项目开发或管理公司[2]。代建方工作内容分两阶段，第一阶段为项目前期可行性研究、勘察、初步设计等，第二阶段为项目实施阶段施工、监理等工作，项目竣工验收合格后移交给建设单位。

3 建设管理中存在的主要问题

3.1 工程招投标不规范，存在转包、分包问题

招投标阶段直接影响到工程建设全过程，中标单位优劣直接影响到工程的全寿命。《招标投标法》实施以来，使我国建设项目的招标投标活动向着规范化、公开、公正等方面取得了卓有成效的成绩，但仍存在违法转包、分包及限制潜在投标人现象。

3.2 勘察和设计不够全面，工程变更较多

勘察和设计成果直接影响工程项目总投资，对造价影响最高可达到75%，是政府投资造价控制的关键环节，成果的深度直接影响清单编制详尽程度，间接影响财评中心对控制价的评审。

3.3 “投”与“管”相分离，现场管理难度大

近些年，随着政府投资项目建设方与投资方为一体，暴露出了诸多工程项目费用超预算，屡次追加预算现象层出不穷。各级政府，总结以往的经验教训，组建了很多类似于“财评中心”“项管中心”等部门，将投资控制与项目管理相分离，“项管中心”负责项目管理、“财评中心”负责控制评审，在一定程度上有效地节约了政府成本，弱化了业主的权利。然而，由于“财评中心”工作职能就是有效降低政府投资，会造成建设工程控价低于市场价，再加上施工“最低价中标原则”，部分中标单位在控价基础上再次大额下浮，如此势必造成施工单位利润下降，会在后期签证中找利益点，现场管理难度增大。

3.4 施工过程中管理制度不健全、执行不到位

工程建设的管理工作中对专业知识要求较高，质量控制环节繁杂。而政府管理部门人员又往往缺乏专业知识，工程工作经验也不足。从而导致建设工程的质量、安全、进度难以保证，造成政府投资项目大面积工期延误。

部分决策者过多关注工程进度，注重工程形象，对工程的经济性、环保性关注度不够。对工程资金节约、超支也未建立有效的奖罚制度，也就造成管理人员在资金控制上效率低下，导致工程管理失控。

4 完善政府投资项目建设管理机制的建议

4.1 建立更加全面的招投标制度

政府投资项目，在可研，方案，勘察，设计，施工，监理等各个环节，均应采用公开招投标形式，杜绝违法分包。并且在法定媒体和网站公开招投标信息，使每个项目潜在投标人平等、同步得到准确的招标信息。

为了营造良好的市场竞争环境，国家相关部门制定适用于依法必须招标的与工程建设有关的设备、材料等货物项目和勘察、设计、监理等服务项目的《标准文件》，防止招标文件量身打造。同时推行电子招投标、评标制度，有效避免招投标过程中违规现象发生。

招标文件中明确约定违法转包、分包行为的界定依据，推行人员、设备承诺制，所有投标文件人员、设备必须到位，否则给予严厉的经济处罚直至取消中标承包资格。

4.2 打造业主方勘察设计专业团队，加大对设计文件审核力度

政府投资项目的业主往往忽略设计环节的重要性，即便是引起了重视，其项目管理人员往往专业知识欠缺，对设计成果不了解。然而，有关专家研究，设计成果直接影响到项目投资及后期建设效率(见图1)[3]。因此，政府投资项目采取相应措施优化设计。

1)建立大数据，运用价值工程，进行各项经济指标的对比分析论证。结合本地区、本行业以往数据，制定不同设计阶段的造价控制目标。针对不同设计阶段，采用大数据、价值工程分析、设计文件三者相结合，促进设计文件优化，以达到有效控制项目投资规模的目标。

2)推行EPC(即工程总承包制度)，总承包制度可以防止发包主体主次关系混乱，在优化组织结构、控制工程造价、优化资源配置、提高建设效率等方面都有极大的优势。而且总承包单位也往往较政府相关部门更加专业，可以说总承包制度在现行的建设方式中是较为先进的一种。

3)建立奖惩制度，建立良好信用档案。在勘察设计合同中应明确规定，当设计变更量在一定比例内，给予奖励，超过一定比例，给予处罚。同时针对勘察设计工作态度积极、专业化较高的企业，建议良好信用档案，在以后合作中，按照程序，给予政策照顾。

4.3 加强控价评审与工程实际结合的紧密度，提高公招项目质量

“财评中心”与“项管中心”相分离，各自职责不同，财评中心业绩目标是为了尽可能减少控价，为国家节约资金；而“项管中心”目标是推进工程建设顺利进行，保证工程质量、安全、进度。作为公招施工单位的控价主要由工程量和工程单价两项内容组成，前者工程量由设计图纸的深度所决定，可通过优化实现工程量的准确性，单价由信息价和询价两部分组成，其中询价较为主观，建议询价采用多次取平均值的形式，同时财评单位可以结合现代互联网技术采用大数据分析，得到本区域、本行业控制价的合理值，以此数据作为参考最终审定控制价。只有控制价和工程实际密切结合，才能使得工程成本、质量、安全、进度得到最大优化。

4.4 加强信息化在政府投资项目管理中的运用，使责任更加鲜明化

针对施工过程中管理制度不健全、执行不到位、工期滞后等问题，充分发挥现代信息化科技和各部门之间协同、监督能力，使责任更加落实，切实促进工程顺利进行。

近些年，我国信息化建设快速发展，信息化已渗透到人们工作生活的各个领域，“互联网+”成为时代所驱。作为传统行业土建工程，具有程序复杂、时间节点紧促、现场管理纷杂、资料归档任务重等特点，投资项目采用信息化管理，可以实现对项目前期、争取开工、在建、竣工四个环节和停缓建、撤销立项两种状态的全过程监控和跟踪。加强信息化在政府投资项目管理中的作用，有利于项目各参与方明确落实各环节责任，提高政府投资项目全过程的透明度，更好地提高项目全寿命的公平、公正，杜绝暗箱操作的发生。例如：智慧APP项目管理系统。

4.5 推行项目启动资金制度，保证项目如期完成

政府投资项目工程具有工期要求短、国计民生影响较大等特点。政府投资项目业主方不是没有账户，就是账户上没有资金，所有的工程款需向财政局等申请拨款，程序繁琐，周期较长。有的区域，业主已经确定中标单位，甚至施工单位已经进场了，但工程费用还未及时到位(见图2)。此种情况，容易造成施工单位消极怠工，工程进度无法得到保障，如遇类似学校等工期安排比较紧促的项目，易造成群众影响比较大。针对此种情况，建议在控价完成后，先予拨付一定数额的启动资金。