我国高等教育管理体制法治化研究

王金兰　梅媛

摘 要：国外高等教育有分权制、集权式以及分权与集权混合模式等管理体制，给大学以自主权是其共性。我国高等教育体制经历了探索期、确立期、行政体制改革深化期以及高校内部体制管理体制改革深化期，其中，有经验，也有教训与不足。因此，在高等教育管理体制法治化之路上，要建立高等教育立法体系化，应在具体制度设计上解决教育分权、内部管理体制、投资渠道多元化以及高效监督制约机制等问题。

关键词：高等教育；管理体制；法治化

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1673-9132（2018）21-0188-03

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2018.21.121

一、国外高等教育管理体制的现状

梳理国外发达国家的高等教育管理体制，我们发现，无论是当前世界高等教育宏观管理体制三种类型代表的美国、法国与德国，抑或是英国、意大利，均呈现不同特点，也有其共性。

（一）美国的分权制

美國作为典型的地方分权制国家，高等教育管理体制呈现出地方统管、大学自主、社会监督的格局，由地方政府或利益集团行使决策、立法、财政拨款、评估、监督等职能，聘任教授、招生、专业及课程设置与调整、财政支出、经费筹措等由学校自主决定。

1.政府的管理职能。美国联邦政府没有直接管理高校的权利，而是通过立法、拨款对高等教育管理宏观调控；州政府通过确定高等教育的发展规划、法律法规和财政资助补贴和预算、对高校创办和学位的批准授予等方式，实现对地方高校的管理和控制。

2.高校内部的管理体制。美国高校内部管理体制呈现三个显著特点：一是相对独立的校董事会，二是校长负责制，三是教师参加管理（评议会）。其中，美国董事会机构独立，权限比较大，体制成熟，具有裁决学校一切事务的权力；校长多由董事会任命，作为董事会的首席执行官，校长负责学校的各项事务，并向董事会报告，如加强学校与各界的联系，为学校筹资，招聘优秀的教职工等；学校规章制度与学术政策的制定、学术事务管理的权力属于评议会，如课程计划，确定本科生和研究生的录取标准，确定与教师和科研人员的聘任或晋升有关的人事政策。

（二）法国的集权式

法国高等教育管理体制一直是中央集权式，自拿破仑时代，法国大学被置于国家严格控制之下。现在管理体制上作了一些改革，主要是加强立法监督、资金支持上扩大大学自主权。1968年《高等教育改革指导法》突出了大学在管理、教学、财务等方面上的自主权。

1.外部管理集权。法国高校的许多事务都由政府管理，甚至如课程教学计划等都由全国统一控制，体现其中央集权管理高校的特点。

2.内部事务的管理。法国大学委员会是内部管理的最高决策机构，成员由学院院长教授代表、研究所所长和其他外部人员组成， 并由教育部任命的校长主持工作，校长是政府的代表。大学委员会下还有若干专门化的委员会，对专业事提出处理意见。

（三）德国的集权与分权混合模式

联邦政府有高校入学、结业、大学生学习资助等专项权力，同时强化校长管理权、引入高校董事会制度。

德国的冯洪堡在1810年创立了柏林大学，并为大学制定了“学习自由、研究自由、教学自由”的原则。学习自由、研究自由、教学自由的原则奠定了德国高等学校内部管理系统的基本特点和格局。德国高校实行校长责任制，校长为最高领导人；高校内部分别建立有校务委员会、学术委员会等专门的决策机构，负责高校内部事务决策，如课程设置、教学计划安排等，大学的管理权向学术型倾斜，显示“教授治校”的特点。

受联邦国家制度和学术自由的传统影响，德国高等教育曾以“国家官僚—教授”管理模式成为世界高等教育的样板。进入20世纪60年代以后，该模式受到诟病，德国对政府与高校的权力关系、财政制度、人事制度等方面进行了大刀阔斧的改革。

（四）英国模式

英国采取政府宏观引导、高校自治的高等教育管理体制。政府通过教学质量评估、资金支持等手段提高教育质量，高校内部实行委员会决策下的校长负责制，学校的管理由校长领导下的行政体系来执行。英国主张政府在高校的发展过程中避免做得过多以至于妨碍高校的自主经营，教育部负责制定宏观政策，具体细则由教育部组建的各个独立的机构制定、落实。高校内部推行委员会决策、校长负责的内部管理体制。

（五）意大利模式

作为现代大学发源地的意大利，将“艺术和科学是自由的，与此相对应的教育也是自由的”写入其宪法，意大利的高等教育管理体制以给大学充分的自主权为其显著特点。意大利的高等教育管理体制中以大学在法律规定范围内享有自主权为显著特点，实施教学自治、国际学生流动、教育体制以学生为中心，以提高教育体制的灵活性。意大利以教育、大学和研究部、全国大学委员会、意大利大学校长委员会、全国大学生委员会、全国大学评价委员会作为高等教育管理和协调机构，其大学自主权的特征极为突出。

综上，美国、德国、法国是当前世界的高等教育宏观管理体制三种类型的代表，英国、意大利的高等教育体制也具有明显的特征与优势，可供借鉴。国外发达国家对高等教育体制的研究与实践围绕着政府与大学的关系、给大学自主权等方面开展研究与改革，这些研究与实践给我国高等教育的改革提供了借鉴和参考。

二、我国高等教育管理体制的历史与现状

（一）我国高等教育管理体制的历史回顾

1.探索期（建国初期—1977年）。从高等教育管理中央集权管理、高校内部校长负责制到中央与地方两级管理，高校内部实行党委领导下的校长为首的校务委员会负责制，我国高等教育行政体制建构完成。（1）宏观层面。建国初期，我国仿照苏联模式调整全国高校的院系，高校由国家举办、分属中央各部委和地方管理的“条块体系”基本形成。（2）微观层面。从建国初期校长负责高校全部工作的校长负责制，经历1956年的由校长主持、集体领导的党委领导下的校务委员会负责制、1961年强调党的领导核心，实行党对高校的统一领导以及“文革”期间的高校实行党的一元化领导，到1978年以后开始实行党委领导下的校长分工负责制， 并逐渐在部分高校试行校长负责制。在校院系管理层级上，从建国初期的院系两级管理体制到20世纪中期以后规模较大的高校开始建立校、院、系三级管理体制，逐渐下放人、财、物、事等权力给学院， 学院成为介于校、系之间的办学实体，系成为高校的基层职能机构。高校内设机构及人事制度上，行政系统设有教务、科研、人事、财务等职能机构，党委系统设置了组织部、宣传部、统战部等部门，各类群团组织也相应成立。

2.确立期（1978年—1998年）。《高等教育法》以法律的形式确定了中央与地方两级管理，高校具有法人资格，享有一定的办学自主权。（1）宏观层面：“条块分割”体制。在“文革”之后，我国对高等教育管理体制进行了调整。1978年2月，国务院转发《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，开始着手调整高校领导体制，除了全国重点高校和少数院校由国务院有关部委直接领导外，其余大多院校则由有关部委和省、市、自治区双重领导，且以部委为主；面向各省、市、自治区的重点高校，原则上由各省、市、自治区领导，有关部委给予支持。1979年9月，中央颁发《加强高等学校统一领导、分级管理的决定》，逐步恢复了“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的高校领导管理体制。1985年5月，中央颁发《关于教育体制改革的决定》，强调扩大高校办学自主权。1986年3月，国务院发布《关于高等教育管理职责暂行规定的通知》，对国家教委等部委、省级政府管理高等教育的主要职责及高校自身的管理权限做了具体規定。（2）微观层面：校长负责制。自1989年以后，我国高校实行党委领导下的校长负责制，直到1998年《高等教育法》以法律的形式将其固定下来。

3.行政体制改革深化期（1998年—2009年）。1993年2月，国家教委发布《关于普通高等学校内部管理体制改革的意见》，成为高校内部管理体制改革的助推器。此后，我国逐步步入以建立现代化大学制度为目标的行政体制改革深化期，为此，我国出台了《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》等法规，修订了《高等教育法》，明确了高校学术委员会职责。

4.高校内部管理体制改革深化区（2010年至今）。在1999年6月，党中央、国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，我国高等教育体制改革步入了深化区，进入了全面推进阶段，进入了高校内部管理体制改革深化区。高校内部体制改革着手理顺校院系关系、精简内设机构和管理人员、试点教育职员制度、推行岗位津贴和绩效工资制度、后勤社会化制度等。

（二）我国高等教育管理体制的现状梳理

1.我国高等教育管理体制之经验梳理。如前所述，我国高等教育逐渐国际化、现代化、大众化与多样化，逐渐缩短了与发达国家之间的差距，为实现中国梦提供了强大的人力资源支撑。但我国高等教育还存在着不足，在高校管理体制方面还存在影响高校教育教学质量的桎梏。

2.厘清我国高等教育管理体制之不足。我国高等教育管理体制的主要不足表现为：在依法治校上存在不足，法律体系不完备、立法相对滞后；政府对高校放权与分权存在“缺位”与“越位”现象，或监督不到位，或对高校自主权过多束缚；高校评估机制不健全，采用千篇一律的评估条款，忽略了高校的不同类型，忽略了高校之间的不同特点；高校内部管理体系中存在行政权力与学术权力错位的现象，高校的机构设置在一定程度上更像国家行政机构，而不是教学科研单位；教育资源投资渠道单一，缺乏社会与个人的参与。

三、我国高校管理体制立法体系化及制度设计的建议

（一）高等教育立法体系化

高等教育的发展离不开法治之路，高等教育的立法要体系化、健全化。《高等教育法》是一部总法、上位法，高等教育立法应当在《高等教育法》的统领下，在高等教育的投入、评审、质量等与高等教育发展关系重大的几个方面做好立法，要制定大学治理规则、大学教育监管规则、社会参与规则、高校内部治理制度等一系列规范，形成高等教育管理体制法律体系化，用立法引导、推进、保障我国高等教育的改革与发展。

（二）高等教育的制度设计

在高等教育的具体制度设计上，应当考虑以下政府与高校之间教育权力的分配、高校内部管理权的配置等制度内容，保障高校的健康运行与发展。

1.教育分权制度。高等教育制度中处理好中央与地方在管理高等教育的职能，处理好党的坚强领导与高校行政权的关系。要改变政府对高校包管过多、统得过严的现状，将高等教育管理权归属高校，让作为法人的高校成为高等教育的实际管理者。

2.高校内部管理体制。高等教育的管理要立足高等教育的本质属性与外延，高校内部管理应当“去行政化”，以彰显高校自身的内涵。在我国高等教育中，要完善“党委领导、行政管理、教授咨询”的管理体制，由党委把握办学方向、发展战略、办学模式、改革思路等关系全面的大局，以校长为首的行政管理队伍对人、财、物、事进行计划、组织、管理、指挥与协调，学术委员会行使高校的学术权力；应当制定激励措施，激发教师树立创新意识，提高创新能力，充分体现现代大学的创造性、包容性、开放性、批判性和独立性；在高校切实实行人员聘任制度，实行按需设岗，以业绩为导向，引入竞争机制，优化高校师资队伍。

3.高校投资渠道多元化制。高等教育是面向世界、面向未来的教育，它具有准公共产品的属性，鉴于此，应该改变由政府投资的单一化投资渠道，探索高等院校投资渠道多元化的路径。除了民办高校外，在国办高校中也可以尝试社会投资渠道，让我国高校在科技创新、提升教育教学质量上注入更多的资源保障。

4.健全高校监督制约机制。监督是任何法人健康发展的必要保障，高等教育具有公益属性，具有公共物品性，基于此，对高校的管理必须给以监督。监督包括内部监督，如校务公开、教代会制度，也包括外部监督，如教育、财政等行政部门的监督，社会监督、舆论监督等，让高校的建设与发展在阳光下健康运行。

综上所述，纵观世界各国，高等教育管理体制有不同，也有共性。无论是分权型，还是集权型，抑或是分权与集权结合型，乃至其他管理模式，给高校以更多的自主权是世界发达国家高校管理体制的共同特点与发展趋向。在全面推进依法治国的今天，高校管理体制也要步入法制化之路。

参考文献：

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