我国政府间财政关系的新路标

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(中央财经大学 财政税务学院，北京 100081)

政府间财政关系是政府间关系的重要组成部分，也是处理中央与地方关系，进而推进国家治理和长治久安的重要内容。新中国成立以来，政府间的财政关系经历了多轮演变，也有众多的经验和启示，通过梳理、思考这些演变，对十九大提出的构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系具有重要意义。

一、新中国成立以来政府间财政关系回顾

新中国成立至今，我国政府间的财政体制总体经历了四个阶段。第一阶段：新中国成立后，伴随着一五计划的实施以及三大改造的完成，高度集中的计划经济体制在我国基本确立。这种体制总体上一直延续到改革开放。在此期间，实行的是统收统支的财政体制，中央与地方的关系是地方从属于中央，中央与地方是高度统一的，没有独立的地方财政，政府间的财政关系也是简单的地方财政服从于中央财政。第二阶段：随着十一届三中全会的召开，中国的经济体制发生了深刻的变革，从原有的大一统财政体制逐步经历了多种形式的“包干制”财政管理体制，地方财政的自主性不断增加，形成了分权型的中央与地方财政关系。第三阶段：随着党的十四大的召开，社会主义市场经济体制在我国逐步形成，中央与地方的财政关系进入到不断深化的“分税制”财政体制改革，该时期中央财政和地方财政都得到了增强。第四阶段：党的十八大、特别是十九大以来，中央财政和地方财政进入到权责合理配置的新时期。具体来看：

(一)不断演变的统收统支财政关系(1949年—1978年)

新中国成立后，为医治长期的战争创伤、快速恢复国民经济，1950年，中央召开了全国财政会议，确定了统一全国财政经济的工作思路。之后，随着计划经济体制的逐步确立，统收统支的财政体制也逐步确立，中央与地方财政总体上属于统收统支的关系。由于处于探索时期，这个时期的经济发展出现很多曲折，经济运行很不正常，中央与地方财政关系进行了多次调整(详见表1)。但总体而言，这些调整主要是为了解决当时出现的突出问题而采取的一些临时性过渡办法，并不改变当时计划经济下地方财政的收支均从属于中央财政的性质。

表1 改革开放前中央与地方的财政关系

(二)内容丰富的“包干制”财政关系(1979年—1993年)

党的十一届三中全会后，经济体制进行了全面改革，财税体制作为突破口率先进行了改革，逐步打破了统收统支的财政体制。这一时期的基本特征是中央通过不断下放经济管理权限来提升地方经济活力(详见表2)。中央财政与地方财政关系的总体关系是中央财政不断“放权、让利”，地方财政的自主度不断增加、财权不断扩大，地方财政的作用也得到逐步发挥。

表2 改革开放后(1978年—1993年)中央与地方的财政关系

(三)不断深入的分税制财政关系(1994年—2012年)

1994年，为适应建立社会主义市场经济体制的改革目标，财政体制进行了以分税制为核心的大刀阔斧的改革。这次改革调整了以前中央财政与地方财政围绕着“放权、让利”的传统改革思路，而是借鉴成熟市场经济国家的经验，推行分税制。此次改革涉及中央财政与地方财政关系的主要内容有：一是划分中央和地方的事权和支出范围；二是划分中央和地方的收入；三是通过转移支付制度处理中央财政和地方财政收入支出不协调的问题。这轮改革奠定了我国当前中央财政与地方财政关系的基本框架，推动了我国市场经济的发展和不断完善。但随着分税制财政体制的不断运行，中央财政与地方财政权责不对等、收支不匹配、转移支付不合理等一系列问题逐步显现，迫切需要进一步的深入改革，中央与地方的财政关系进入了新时期。

(四)权责清晰财政关系的初步建立与不断完善(2012年至今)

2012年，党的十八大胜利召开，中国的政府间财政关系进入到了新时期。党的十八大指出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，中国的政府间财政关系进入到了构建“权责清晰”关系的新时期。在这一时期，十八届三中全会明确了“建立事权和支出责任相适应的制度”的方向，党的十九大进一步提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的目标。党中央对中国政府间财政关系认识的不断深化，直接指引了这一时期政府间财政关系的改革实践沿着不断厘清事权与支出责任，进而实现权责清晰、财力协调、区域均衡的方向和目标不断深入。

二、构建权责清晰的中国现代财政体系概念的提出

“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”是党的十八届三中全会关于建立现代财政制度主要内容的论述。这是事权与支出责任相适应制度设计理念的正式出台，也标志着“权责清晰”有了明确的衡量标准。1994年分税制改革后，我国曾先后有过按“财权与事权相匹配”、“财力与事权相匹配”等原则进行权责划分的思想探索，但这些探索最终都因为难以解决我国中央与地方政府所面临的财政关系问题而得到了扬弃。

针对事权与支出责任相适应的制度而言，首先必须明确的是事权与支出责任这两个概念。事权是指“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”*引自《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)。；而支出责任是指“政府履行财政事权的支出义务和保障”*引自《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)。。事权偏重于行政概念的范畴，即“事”的范畴；支出责任则偏重于财政概念的范畴，即“钱”的范畴。事权概念强调的是权力归属的划分和执行主体的确定，而支出责任概念则偏重于界定为履行事权而发生成本负担的归属和确定。事权是支出责任的前提和基础，支出责任则是履行事权的要求和体现，支出责任随着事权的调整而调整。拥有怎样的事权，就应当配套承担怎样的支出责任。通过这样的制度设计，就把“做事”和“花钱”统一起来，为实现权责清晰奠定了基础。这样的设计不仅直指事权这个核心、支出责任这个手段，把事权和支出责任这两个财政制度体系构建的关键问题联系起来，而且回避了复杂的财权与财力概念的界定问题，以事权匹配支出责任，以支出责任联系事权，从而为地方间财政体制改革找到了“捷径”(见图1)。

图1：政府间财政关系匹配图

党的十九大报告进一步指出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。权责清晰是基础、是前提，财力协调是路径、是保障，区域均衡是方向、是目标。这种理念贯穿了政府间财政关系的核心概念。通过这样的制度安排，就为构建政府间财政关系指明了方向，明确了以事权与支出责任相适应制度为主要内容的构建中央与地方财政关系的重点任务，开启了构建权责清晰的中国现代政府间财政体系的新路标。

三、构建权责清晰的中国现代财政体系的现状

“建立事权和支出责任相适应的制度”是党的十八届三中全会确定的“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务中的重要组成部分，“权责清晰”也是党的十九大指出的现代财政制度中中央和地方财政关系的首要特征。时至今日，预算管理制度方面的改革已经迈出了较大步伐。2014年，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》获得通过并颁布实施，预算管理制度设计的规范性和法制性得到显著增强；包含一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算以及国有资本经营预算(“四本账”)在内的全口径预算已经在各级政府和预算部门逐步实施；各级政府和部门的预算决算公开已经成为常态，公开范围不断扩大、透明程度逐渐提高；中长期预算和跨年度预算平衡机制也在积极构建；通过“开前门、堵后门”，加强监管的方式，地方政府性债务管理的力度和手段正在逐步完善和加强。

完善税收制度也取得了实质性的进展，“营改增”改革已经全面实施，增值税税率进行了减并，取消了13%的增值税税率(《关于简并增值税税率有关政策的通知》(财税〔2017〕37号))；化妆品、卷烟等品目的消费税应税对象和税率进行了较大幅度的修订和调整；资源税改革全面推进(《关于全面推进资源税改革的通知》财税〔2016〕53号)，资源税计征范围从试点扩大到全面推开，资源税从价计征范围增加，资源税征税范围试点将水资源纳入进来；环境保护税也于2018年1月1日正式开征。

相较于对预算管理制度的改进和税收制度完善领域的改革而言，建立事权与支出责任相适应制度的改革进度就显得相对滞后了。按照党的十八届三中全会关于财税改革中事权与支出责任相适应的制度的精神，有关国防、国家安全、外交、全国统一市场规则的建立等事权应当作为中央事权得到适度加强；有关部分社会保障领域、跨区域重大项目的建设和维护等事项可作为中央和地方的共同事权，逐步进行事权的理顺；而有关区域性的公共服务则应当作为地方事权进行明确。基于中央和地方事权的划分进而实施支出责任的划分，中央和地方各自承担相应的或其应当分担的支出责任。中央也可以通过安排转移支付的方式将部分事权和支出责任委托给地方承担。

2016年8月，国务院正式发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)，该《指导意见》进一步对事权和支出责任的划分进行了明确的规定，确定了“谁的财政事权谁承担支出责任”、“适度加强中央的财政事权”、“减少并规范中央与地方共同的财政事权”等；而且还对中央事权、地方事权、中央与地方共同的事权作了明确划分*根据该文件的规定，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方的共同财政事权。，同时勾画出具体的时间表和路线图，即：2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017年—2018年深入到教育、医疗、环保、交通等领域，2019年—2020年基本完成主要领域改革。

党的十九大后，事权与支出责任划分的改革逐步加速。2018年1月，国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)，明确了对义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等方面的共同财政事权及基础标准、支出责任的划分。

从上述制度设计来看，该项改革的总体时间表是从2016年正式起步，这相对于改进预算管理制度、完善税收制度改革明显滞后。而且，该项改革要求于2020年前基本完成，可见，改革时间紧、任务重。从实践来看，2017年广东省*《广东省省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》(粤府〔2017〕27号)。等地开始探索省与市县的事权与支出责任的划分。但总体来看，很多地方仍存在着法律法规规定不清晰、各层级政府间的事权划分较为笼统、政府与市场的关系不协调、支出责任保障能力偏弱、改革推进缓慢等问题。

四、构建权责清晰的中国现代财政体系的改革难点

构建权责清晰的中国现代财政体系，必须建立事权与支出责任相适应的制度，实现权责清晰。为构建这一制度，就必须清晰、准确地划分各级政府各自的事权以及共同事权，这既是构建权责清晰的中国现代财政体系的重点，也是难点。难点主要体现在以下几个方面：

(一)改革利益主体和诉求的多元化，使推进改革的阻力增大

进行权责清晰改革的主体是多元的。首先，事权与支出责任的划分涉及到政府间的博弈。当前我国政府的层级一般有“中央—省—市—县—乡”五级，政府层级较多，因此，各层级政府间在改革中的博弈会更为复杂。其次，事权与支出责任的划分涉及到政府部门间的博弈。改革不仅关乎各层级财政部门的博弈，还涉及到财政部门与其他政府职能部门，以及其他政府职能部门之间的博弈，这种博弈也会呈现多样性。最后，事权与支出责任的划分必然涉及到政府与市场关系的调整，这也引发政府与市场主体的博弈，且这种博弈也是激烈的。因此说，在利益主体多元化的情况下，诉求的多样性、关系的复杂性、矛盾的突出性交织在一起，阻碍了改革的推进。

(二)事权与支出责任科学划分的难度大

各层级政府间事权划分的不科学、进展缓慢，其突出的难点在于各级政府间的共同事权，在《指导意见》(国发〔2016〕49号)中，将教育、科研、文化、社会保险、跨省区的有关基础设施的重大项目建设、环保等事项确定为中央和地方的共同事权。根据外部性、信息不对称等划分原则，这种划分是正确的、是具有效率的，但由于共同事权的支出责任划分很难准确界定，因此，如果共同事权过多，就很可能导致权责不清，进而仍然会出现本轮改革前支出责任层层下移的问题。《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)对义务教育等8类共同财政事权的基础标准和支出责任及分担方式进行了明确，该方案自2019年1月1日起执行。如何顺势合理地推进省以下的共同事权和支出责任分担，时间紧迫，任务艰巨。

(三)地方税体系不健全，地方承担事权的支出责任能力不强

分税制改革以来，我国的财政规模迅速扩张，但中央财政与地方财政的收支配比并不合理(见图2)。

图2：中央财政和地方财政收支差额

数据来源：1994年—2016年数据根据国家统计局年度数据计算得出；2017年数据根据财政部网站《2017年财政收支情况》计算得出。

构建权责清晰的中央与地方财政关系，其基本要求就是要改变中央财政收入多、支出少，地方财政收入少、支出多的不平衡现象。然而，随着营改增的全面完成，地方财政收入中最重要的税收收入——营业税退出历史舞台，地方财政收支矛盾的压力更加突出。如果不能形成地方税的主体税种，构建起保障有力的地方税体系，地方财政履行支出责任的能力将不得不更加依赖于中央财政的转移支付，实现财力协调的目标很难实现。

(四)财政“紧运行”情况下的改革空间小、难度大

为应对经济新常态下的发展难题，中国实施了以“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革。随着结构性改革的不断深入，以“营改增”为主要内容的减税降费力度不断加大，财政收支运行的矛盾也日益突出。2012年末，中央财政债务余额为77565.7亿元，2016年末，达到120066.75亿元，四年间增加了54.79%(详见表3)。

表3 中央财政债务余额变动情况表

数据来源：国家统计局网站。

中央政府债务大幅增长的背后折射出中国财政收支矛盾的日益突出和财政“紧运行”的客观现实。在这样财政资金紧张的宏观背景下，中央财政能够“协调”给地方财政的财力也并不充盈。因此，推进事权与支出责任的改革空间更为狭小、改革难度也更大。

五、加快构建权责清晰的中国现代财政体系的改革建议

(一)广泛凝聚改革共识，形成改革合力

党的十九大为凝聚这种共识指明了方向，明确了路标：即中央和地方的财政关系应具备“权责清晰、财力协调、区域均衡”三个特征。这既是对深化财税改革认识的深入和改革实践经验的升华，也为进一步深化财税改革指明了方向，特别是为推动事权与支出责任相适应的改革指明了方向、明确了原则。应当广泛凝聚形成改革的合力和共识，去引领改革、约束改革、激励改革、监督改革，从而形成全面深化财税改革的磅礴之力。只有这样，才能敢于直面改革中错综复杂的问题和各种尖锐的矛盾，才能冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，从而推动事权与支出责任改革更快地向纵深推进，形成权责清晰的改革目标。

(二)科学划定政府边界，有所为有所不为

基于自身利益最大化等原因，政府具有干预市场的固有内在冲动。对于中国这样由计划经济转制为市场经济的国家，因为思维惯性和路径依赖的作用，这种冲动会更为突出。因此，必须清晰地界定政府与市场的边界，以法治原则规范政府、市场各自应有的范围，合理界定政府事权。应当继续深入推进“简政放权”，深入推进政府机构、事业单位改革，加大力度规范政府职能，把应由市场提供的或者能够通过市场主体提供的事项交由市场负责；不应当由政府负责或者介入的领域，政府要坚决地退出，以规范政府与市场的关系，减轻财政收支压力，顺利推进政府间财政关系改革。

(三)推进事权责任划分的科学化和法治化，并对事权归属进行动态调整

在明确界定政府事权的基础上进行政府间事权的划分。从受益范围的角度看，具有全国性受益范围的事权应当由中央独立承担，具有区域性受益范围的事权应该由地方独立承担，具有跨区域受益范围的事权应该由中央与地方共同承担；对多层级政府间共同、交叉行使的事权应当共同承担。同时，应当以效率为原则来划分支出责任。效率原则可以分为三个方面，即外部性、信息处理的复杂性以及激励相容。应当兼顾外部性的范围大小、信息处理复杂度的高低和激励相容的优劣三个方面来进行支出责任的划分。外部性影响越小、信息复杂程度越高、激励相容越优的支出责任，越应当由基层政府来承担。这种划分原则简单明了，但受公共产品受益范围多样性与政府级次有限性之间矛盾的影响，各地经济社会发展不均衡的现状很难对各种事权与支出责任进行“对号入座”。这就要求：一方面必须抓大放小、化繁为简、分类整合，增强改革的系统性；另一方面必须因地制宜，不搞一刀切，允许各地进行符合自身实际的积极探索。在兼顾上述两个原则的基础上，制定出符合各地实际的划分方案，并以法律法规的形式进行具体、清晰的规定，以防止相互推诿，或是层层转嫁，确保事权与支出责任归属的相对稳定性。确保事权的相对稳定并不意味着事权归属的一成不变。随着经济社会的快速发展，事权的归属、特别是共同事权的归属也应当动态调整，应当在事权与支出责任归属相对稳定的基础上积极探索研究事权的最优划分。

(四)加快推进省以下财政关系调整，打通权责清晰政府关系的全过程

《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)等改革举措已经为中央财政和省级财政的权责划分建起了框架，迫切需要对省级及以下的事权与支出责任进行清晰划分。考虑到我国幅员辽阔，各省级区域经济发展水平和财政状况差异性很大，省以下事权与支出责任的划分要因地制宜，经济发达地方的事权可以多划给市县财政甚至更低层级；经济欠发达地区，省级财政将事权下移要慎重，特别是不能逐级下放，以避免基层财政难以履行支出责任，产生新的矛盾。

(五)完善地方税体系，优化转移支付，增强地方履行支出责任的能力

当前税收制度中，除增值税等共享税以外，地方政府缺乏具有长期性、稳定性、可预期性的主要税源，这就制约了履行支出责任的能力，特别是“营改增”试点改革全面推开之后，这一问题更为突出。在合理划分中央和地方各级政府事权、支出责任的基础上，中央政府应当考虑到地方政府经济社会发展的水平差异，在全国范围内承担起“兜底”的保障责任，通过清理、归并专项性转移支付和重构一般性转移支付制度等措施来增强地方履行支出责任的能力，确保改革的平稳有序。从更长远的角度看，应当按照党的十九大报告要求“深化税收制度改革，健全地方税体系”，提高地方政府的收入能力，从而为事权与支出责任划分后的各级财政的有效运行提供坚实的基础。

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