知识图谱视角下国内土地财政研究态势的追踪分析

2018-06-28韩国明苏成信

中国土地科学 2018年5期

朱侃，韩国明，苏成信

（1. 中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510006；2. 兰州大学管理学院，甘肃兰州 730000；3. 天津市国土资源和房地产执法监察总队，天津 300041）

近年来，土地财政作为中国宏观经济中的重要现象，对国民经济发展的各个领域产生了重要影响，在推动城镇化和工业化发展的同时也产生了一系列的负面效应。自2005年“土地财政”一词提出以来，关于土地财政的研究逐渐兴起，经过10余年的发展，土地财政已然成为公共管理研究中的一个重要领域。对“土地财政”研究领域成果的阶段性梳理，识别土地财政研究中的知识基础、热点与前沿，有助于把握土地财政研究的整体状况。

在以往的研究中，一些学者对土地财政的研究成果进行了相关梳理：刘红梅等通过文献整理对土地财政概念进行了总结[1]，邵源对土地财政与财税体制改革之间的关系进行了论述并对土地财政治理提出了相关建议[2]，王玉波对土地财政的成因、效应及改革方向等方面进行了梳理[3]。以上的研究成果对土地财政研究的发展起到了积极作用，但基于数量相对较少的文献而展开的定性分析，存在一定的主观性。本文运用文献计量方法从土地财政研究领域的整体视角对当前土地财政的研究进行定量分析，绘制了土地财政研究领域的知识图谱，并采用定量与定性相结合的方法，全面展示了土地财政研究的概况，并提出了未来土地财政的研究走向。

1 研究方法、数据来源与载文情况

1.1 研究方法

知识图谱绘制是科学计量学的发展与创新，科学知识图谱即可视化地描述人类随时间拥有的知识资源及其载体，绘制、挖掘、分析和显示科学技术知识以及它们之间的相互联系，在组织内创造知识共享的环境以促进科学技术研究的合作和深入[4]。本文借助知识图谱工具CiteSpace绘制了土地财政研究的知识图谱，同时在与多位专家讨论的基础上，分析了土地财政研究的热点、知识基础、研究演化路径和研究前沿，以期为土地财政研究提供更客观、科学的参考。

1.2 数据来源

为确保研究样本的权威性和科学性，本文以国内最具权威的中文社会科学引文索引（CSSCI）为数据来源。设定篇名或关键词中包含“土地财政”一词为检索条件进行精确检索，发现第一篇论及土地财政的文献是王美涵的《土地出让金的财政学分析》[5]，而刘守英、蒋省三则率先定义了土地财政[6]，两篇文献均出自2005年，故将检索年限的起止时间设定为2005—2016年。经过检索与数据筛选共得到400条有效题录，以此作为本文的样本文献。

1.3 载文情况

发文量是衡量一个领域科学研究发展的重要指标，它在一定程度上反映了科学知识量的变化及该领域的研究进展。从时间上看，2005—2008年学者对土地财政的研究开始萌芽，零星地出现了相关研究论文；2008—2013年相关文献数量呈快速上升的态势，并在2012年和2013年相关文献量达到其峰值，说明土地财政研究引起越来越多学者关注；2013年后顺应经济新常态下国家对经济发展方式的宏观调整，土地财政相关研究的文献量缓慢回落，基于文献的发展变化规律和社会实践的需要，可以预测这一主题的研究在未来将持续下去。

图1 土地财政文献量变化趋势图Fig.l Land fi nance literature change trend map

2 土地财政研究热点分析

从知识理论的角度看，关键词是论文主要内容的凝练与概括，是作者学术思想和主要观点的核心体现，中心度和频次高的关键词代表着一段时间内研究者共同关注的问题，即研究热点。本文将节点类型设置为关键词，选取每个时间切片中前50个关键词进行分析，采用寻优路径法对生成网络进行修剪，得到关键词共现图谱，共筛选出265个关键词，生成479条连线，连线表示关键词之间存在共现关系，为保证分析的科学性，将主题词“土地财政”隐去。

根据普莱斯定律，核心作者发文量计算公式，其中Ma为高频作者阈值，Nmax为学术区间内发文频次的最高值，该公式同样也适用于高频关键词的确定[7]。其中“地方政府”为除去主题词“土地财政”外共现频次最高的词，其频次为32，通过普莱斯定律计算该领域高频关键词Mk≈4.37，因此将频次不小于5的关键词作为本文研究的高频关键词；中心性是反映各关键词在共词网络中的重要性和所处的地位，是对共词网络结构性的度量，因为样本文献关键词的中心性整体偏低，相当部分关键词的中心性为0，故将中心性大于0.01的关键词纳入研究范围，从关键词频次和中心性角度，对该领域的研究热点进行分析，经过筛选得到15个高频关键词（表1）。在此基础上，结合该领域研究的情景，总结出如下几个重要的研究热点。

图2 土地财政研究热点关键词共现图谱Fig.2 Land fi nance research hot spot keywords cooccurrence map

表1 土地财政研究热点关键词Tab.1 Key words of land fi nance research

第一，土地财政的概念探讨。这一主题关键词主要包括“地方政府” “土地出让金” “土地出让”。2005年王美涵从财政学角度分析了土地出让金的实质与弊端，首次提到了土地财政[5]；同年，刘守英、蒋省三通过调研发达地区的财政收入状况，认为土地财政是指由土地产生的收入在地方财政中所占比重超过一半的现象，并率先定义了土地财政[6]。随后的研究从土地财政实施主体、主要组成等方面对土地财政的概念进行了深入研究[8]。

第二，土地财政的成因分析。这一主题包含了“分税制” “财政分权” “土地制度” “分税制改革”等高频关键词，以及“地方政府横向竞争” “政绩考核”“博弈机制传导”等共现关键词。分税制制度下中央与地方政府间财权与事权的不对等，促使地方政府在制度框架内通过土地资源创造财政收入，被认为是推动土地财政形成的最主要的经济因素[9]。同时，在中央政府制定的政绩考核体系下，地方政府之间的横向竞争，地方官员之间的政治晋升“锦标赛”被认为是土地财政形成的政治动因[10]。此外，城乡二元的土地管理制度、土地征收制度、土地出让制度等制度是地方政府政治与经济动因的激励下能够推动土地财政形成的制度保障，同时也有研究认为土地财政形成的根源在于中国工业化的快速发展[11]。

第三，土地财政的社会效应研究。这一主题包含了“经济增长” “城镇化” “土地经济” “城市化” “面板数据”等高频关键词，以及“土地违法” “高房价” “产业结构” “金融风险” “var模型”等共现关键词。在土地财政效应研究中，许多学者在对市际或省际的面板数据进行计量分析后，认为土地财政会给社会经济发展带来更多风险，如推高房价诱发金融风险、加剧地方政府的债务风险、扭曲产业结构、造成城市加速扩张降低城市化健康水平，同时滋生了地方政府的腐败行为[12]。随着研究的深入，也有研究表明，土地财政在拉动经济发展、促进城镇化发展、土地结构优化等方面起到了重要作用[13]。

第四，土地财政的改革研究。这一主题高频关键词主要包括“房产税” “新型城镇化” “转移支付”，以及“制度成本” “公众参与” “制度创新” “财政体制”等共现关键词，其内容主要集中在改革土地财政问题方面。改革以GDP为主要考核目标的政绩考核体制、建立财权事权相匹配的财政体制、完善土地出让金的分配体制、建立城乡统一的土地管理制度、根据土地财政规模的区域差异的区别治理[14]，以及建设公共治理型政府、转变地方政府“经济人”角色定位等，从公共治理的角度改革土地财政是关于土地财政治理方面的研究热点[15]。

3 土地财政研究的知识基础及演进路径分析

3.1 土地财政研究的知识基础分析

知识基础即含有研究前沿的术语词汇的文章的引文，反映的是研究前沿中的概念在科学文献中吸收利用知识的情况[16]。一个研究领域的知识基础，会随着研究前沿的变化而演进，在这种演进过程中，必然会产生导致研究前沿演进的关键节点文献，而关键节点文献通常是提出重大理论创新或有重大发现的文献，对研究领域的发展起重要推动作用，通过梳理关键文献可以探究土地财政研究的演进路径。

将节点类型设置为被引文献，选取每年前30篇被引文献进行分析后生成了被引文献知识图谱，结果显示样本文献中共有153篇参考文献和440条连线。样本文献间彼此引用与被引用构成的复杂网络中，作为网络节点的各文献在被引文献网络中的地位和重要程度即文献的中心性不尽相同，而处在被引文献网络关键位置即中心性值较大的文献，且被引次数较多的文献，对整个知识网络的形成和发展具有重要意义。基于此，本文将文献被引用网络中中心较大且被引次数较多的文献作为关键文献纳入的标准。在核算和比较各文献的中心性和文献被引用频次后，与多位专家探讨的基础上，将中心性不低于0.1，被引频次不小于5次作为确立关键文献的标准，通过梳理确定了5篇关键文献（表2）。

关于土地财政概念研究的基础文献。刘守英与蒋省三于2005年发表的《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》首次对土地财政的概念进行了界定[6]，认为由土地所带来的各项税费收入超过地方政府财政收入一半的现象为土地财政；同时论证了土地融资与城市扩张的关系，提出土地储备是地方政府推动土地财政的主要手段，并分析了土地财政可能引发的金融风险。

关于土地财政成因研究的基础文献。孔善广在2007年发表的《分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究》中较早地提出分税制改革所引起的中央与地方在财权、事权上的不对等是迫使地方政府寻求制度外的收入从而大力推动土地财政的重要原因[17]；此后大批学者开始从分税制角度探析土地财政形成的原因。周黎安在2007年发表的《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》界定了政治晋升锦标赛的内涵，系统阐述了晋升锦标赛的特征，揭示了地方官员努力发展经济的政治动机，并进一步分析了由此造成的地方政府为发展经济而采取恶性竞争的政治根源[18]，该文对研究土地财政形成的政治动因及改革治理方面提供了重要借鉴。

表2 关键文献信息（中心性≥0.1）Tab.2 Information of key literature (center more than 0.1)

关于地方政府行为研究的基础文献。陶然在2009年发表的《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》分析了不同时期地方政府在财政激励下所面临约束条件的变化和对应的地区竞争行动，指出无论是中国现行的财税制度体制还是官员晋升锦标赛理论，都不能很好地解释中国经济的高速增长的根源；同时指明了地方政府高价出让商住用地、低价出让工业用地的动机，认为地方政府“竞次性”的发展模式，在经济、社会发展、环境保护上不具备可持续性[19]，该文成为后续研究中对地方政府土地出让行为、动机以及地区之间“竞次发展”的理论基础。

关于土地财政的社会效应基础文献。杜雪君2009年发表的《中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析》较早地通过省际面板数据实证分析土地财政与经济增长之间的关系，分析了土地财政对经济增长的作用机理，指出土地财政对推动经济增长具有显著的拉动作用，同时也阐释了地方政府通过土地财政发展经济的内在动机[20]，该文是实证研究基础上肯定土地财政正效应的重要文献。

此外，笔者通过被引频次也注意到那些中心性相对较低而被引频次却很高的文献①如周飞舟于2006年和2007年先后发表的《分税制十年：制度及其影响》 [21]、《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》 [22]，张军于2007年发表的《官员任期、异地交流与经济增长——来自省级经验的证据》 [23]，傅勇于2007年发表的《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》 [24]，以及蒋省三在2007年发表的《土地制度改革与国民经济成长》 [25]等。，这些文章在土地财政的成因、社会效应以及治理措施方面的研究受到广泛关注。值得注意的是，该领域关键文献不仅在内容上提出了重要的理论，同时在研究方法上也有了较大的创新，特别是采用面板数据运用计量经济学的方法探究土地财政的动因、效应的实证研究，在该领域产生了重要影响。

3.2 土地财政研究的路径演进

通过绘制文献共被引的时区图（图3），可以分析土地财政研究的演化路径②具体方法是通过图4的作者和发文时间找到具体的文献，通过对这些文献的研究，来探究不同时期研究的侧重点，从而进一步探析“土地财政研究演化路径图”图谱的含义。。从时间上看这些经典文献有明显的阶段性特征，该领域研究总体上经历了基本概念界定、形成动因探究、社会效应分析以及改革转型的演进路径。2004—2005年为土地财政研究的孕育阶段，该时期出现了关于土地财政的首篇文献，也是土地财政这一科学问题的提出阶段。2006—2007年为土地财政成因探究阶段，这一时期出现了从分税制改革与官员晋升“锦标赛”的角度探索土地财政成因的重要文献，随后相关研究多集中在对土地财政负面效应的探析。2008—2009年为土地财政研究的效应探究及治理阶段，这一时期进一步从财政学、制度经济学、法学等多样视角分析土地财政的社会效应，高频被引文献爆发式涌现，其中，2007—2009年是土地财政研究的重要阶段，多数关键文献在此时产生，土地财政主要研究方向的奠基性文献都已经出现。随后2010—2016年的研究基本上是对已有研究成果的深化，研究方向呈现出相对的稳定性。此外，这10年几个研究方向存在重叠部分，在不同阶段侧重点不同。

4 土地财政研究前沿分析

研究前沿与知识基础是相对的概念，知识基础的引文是构成研究前沿的前提。在前文关键文献分析形成的理论基础上，本文对共被引文献进行聚类分析，每个聚类中的施引文献逐一导入题录进行关键词聚类分析，其中近两年突然出现或词频突然增加的关键词构成的聚类，体现了该领域学者近两年来研究注意力的聚焦。

图3 土地财政研究的路径演化图Fig.3 Path evolution diagram of land fi nance research

为实现研究前沿理论分析的结果与研究的实践相吻合，确保研究结果的客观性和科学性，本文采用动态分析的方法，在识别2005—2016年文献共被引网络中突变聚类的基础上，根据研究热点的演化规律，结合国家在财政、地产等领域的政策导向以及财政、地产等发展环境的变化，在与多位专家进行交流与探讨的基础上，对相似聚类进一步归并分析后，得出土地财政研究中的新兴研究方向（表3）。

表3 施引文献关键词聚类表Tab.3 Key words of citation

（1）城市扩张背景下土地财政效应的研究。“城市扩张”的聚类中包含了土地财政研究的热点关键词如“城市扩张” “地方政府” “动态面板数据” “土地经济”等，同时也涌现了部分新兴关键词如“最优规模” “供给结构”等，经文献内容的进一步分析，发现土地财政规模估算，以及借助经济学模型探究土地财政对经济结构、城市扩张[26]、社会福利等方面的影响，成为近期的主要研究方向，土地财政与房地产发展的分析也引起学者的重视。房地产业在国民经济发展中有重要的作用，在土地财政的社会效应研究中，诸多学者将房地产价格的波动以及由此产生的增值收益分配进行了理论与实证研究[27]。学术界在已有研究的基础上针对土地财政对房地产业影响的研究逐渐增多，成为一个重要方向，其中包括土地财政与房地产价格的关系、房地产增值收益的分配问题、房地产税改革以及地方政府的土地出让方式的研究。

（2）以公共治理为主的土地财政治理的研究。该聚类聚集了“公共财政” “地方财政体制” “逆向软预算约束” “公共治理”等关键词。通过对施引文献进一步分析，当前对土地财政的治理出现了以公共治理为视角的研究，相关学者认为，应从完善与公共事权相匹配的地方财政体制、改革现行征地补偿制度、界定土地治理主体收益分配关系和推进土地资源的市场化配置、充分利用社会力量等角度治理土地财政，推动土地财政的转型。此外，通过确定土地财政的最优规模、征收房产税[28]等角度治理土地财政成为新的研究角度。

（3）土地财政制度下以农民为主体的权益保障的研究。“农民权益” “土地出让金” “寻租” “土地资本化” “宅基地” “置换” “宅基地发展权”等关键词是该聚类的主要组成部分。通过施引文献追溯，部分学者认为土地财政看似是经济问题，实质是政治问题，在土地国有制的背景下，政府公共权力对土地的最终分配具有较大处置权，而土地征收过程中，农民失去土地的代价远大于其经济补偿，政府主导下土地资本化过程中，作为弱势群体的农民，其权益被严重侵害[29]，失去了生活保障，是未来社会发展的重大隐患。部分学者认为在土地征收的过程中，应突出农民的主体地位，给予农民更多的保障。

（4）新型城镇化建设与土地财政协调发展的研究。该聚类汇集了“城市化” “工业化” “传统城镇化”“新型城镇化” “地方财政”等关键词。施引用文献的追踪研究表明，推动新型城镇化发展是中国现代化建设的重大战略，而地方政府新型城镇化建设的资金主要来源于土地财政，加剧了地方政府对土地财政的依赖[30]。地方官员政绩考核方式与土地收益分配制度等弊端使土地财政陷入进退维谷的困境；导致城镇化发展失调，更多的朝空间而非人的城镇化发展。如何有效发挥土地财政的积极效应推动新型城镇化建设是未来研究探索的重要课题。

（5）实现土地财政有效转型与升级的研究。该聚类由“税收超常规增长” “税收增长可持续性” “财政资源产业” “产业结构演变” “产业转型升级” “分税制”等关键词构成。施引文献的分析表明，在当前分税制的税收制度下，中国很多地区经济尚未形成完整和持续的产业支撑，土地财政仍然是当地政府收入的主要来源，且短期内较难发生根本性地改变[31]。而近年来中央政府的相关政策表明新时期政府在努力摆脱对土地财政依赖的行动与决心①2015年国家提出“供给侧”改革，是经济发展新常态背景下的重大举措，在顶层设计上有力的推动了土地财政的改革；而2017年中共十九大会议中习近平进一步提出“房子是用来住的，不是用来炒的定位”，成为新时期地产行业发展的重要指导思想，也将直接影响未来土地财政走向。。在后土地财政时期，如何实现土地财政的改革和有效转型与升级，建立何种类型的和怎样建立健康可持续的财政政策；如何在土地财政改革与和有效转型的过程中妥善的处理好中央与地方、经济发展和社会稳定等方面的关系等诸多问题仍有待解决。

5 结论与讨论

5.1 结论

本文基于文献计量学，借助CiteSpace对CSSCI数据库中2005—2016年有关土地财政研究主题的400篇文献进行可视化分析，分析了土地财政领域研究热点、知识基础、演化路径与研究前沿，得出以下结论。

（1）通过对该领域文献变化趋势分析表明学界对土地财政的研究逐渐走热，对土地财政关注度逐渐上升，当前土地财政已成为我国公共管理研究中的一个重要领域。

（2）通过对关键词中心性与频次分析，确定了土地财政研究的4个主题：土地财政概念探讨、分税制与官员晋升为代表的原因探究、社会效应论证、未来的改革方向。

（3）通过高中心性与被引频次筛选出5篇经典文献，构建了土地财政研究的基本框架和体系，成为土地财政研究的各个方向的核心文献；土地财政研究的内容有所交叉，但总体上土地财政概念形成、原因剖析、正负效应分析以及土地财政问题治理的研究演化路线。

（4）通过对研究基础的施引文献的归纳分析，发现城市扩张背景下土地财政效应、以公共治理为主的土地财政治理、土地财政制度下以农民为主体的权益保障、新型城镇化建设与土地财政的协调发展、实现土地财政有效转型与升级的研究是未来土地财政领域研究的前沿。

5.2 讨论

作为中国宏观经济中的重要现象，土地财政的缘起、发展及转型等直接关系国家社会经济发展。回顾和探索土地财政研究的主题、研究的演化路线、研究的前沿分析结果均表明未来土地财政研究仍有较长的路要走。在当前经济发展新常态的背景下，实现土地财政改革和有效的转型与升级的关键阶段，学者应该加强对该领域的研究，为相关实践提供科学的理论指导。

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