土地财政、预算软约束与地方政府债务规模

张曾莲，严秋斯

（北京科技大学东凌经济管理学院，北京 100083）

1 引言

近年来，中国地方政府日益膨胀的债务规模引发了社会各界的担忧。1995年《预算法》的实施从制度上限制了地方政府大规模举债的行为。在面临预算内有限的财政收入无法满足城市建设需要的困境下，地方政府不得不转向预算外途径筹措资金。

据审计署统计数据及朱道林等的相关统计，2010—2013年，全国范围内地方政府债务年均增速达到22.32%，其中，融资平台公司是地方政府债务的主要举债主体，银行贷款则是主要融资类型。而在地方政府的债务中，承诺以土地出让收入偿还的债务占比已达40%，部分省份高达60%[1-2]。这足以体现土地资源在地方政府融资中发挥的重要作用。

另一方面，在中国当前的政治体制下，地方政府破产的情况几乎不可能发生。当地方政府面临偿债压力时，中央政府普遍会给予不同程度的救助。虽然国务院2014年10月发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》从政策上明确切断了融资平台债务与地方政府债务、地方政府债务与中央政府债务之间的显性关系。但是三者之间的隐性担保关系在实质上仍然形成了一种预算软约束，对地方政府债务规模产生极大影响[3]。

基于上述分析，本文将从预算软约束的角度，研究土地财政对地方政府债务规模的影响机制，以期为地方政府债务规模合理化、地方土地资源管理科学化提供建议。

2 理论分析与研究假设

2.1 土地财政与地方政府债务

中国分税制改革后，地方政府的支出压力陡增，面对预算内收入难以满足需要的困境，在政绩比拼的驱使下，地方政府开始逐步拓展预算外的资金来源。土地作为重要的生产要素之一，其出让收入和抵押融资成为了地方政府财政收入的主要来源。蒋省三等对各省市的土地问题进行实地调研后得出结论，土地及其相关收入已成为地方政府财政收入的重要来源，在中国东南城市，政府大举投资城市基础设施的数百亿资金中，仅约10%来自财政投入，而有30%来自土地出让金，更有60%来自土地融资。而在土地出让金收入有限的西部地区，其基础投资中占70%～80%份额的银行贷款，也大多是依靠土地抵押获得的[4]。依靠对土地一级交易市场的垄断，地方政府利用土地资源资本化拓展预算外资金的行为形成了中国特定制度环境下的土地财政现象[5]。

土地财政与地方政府债务的关系也受到越来越多学者的关注，大多数文献研究发现土地财政正向影响地方政府债务。孙建飞认为地方政府的土地出让金数值越大，其土地抵押贷款的额度就越大，其债务规模也相应越大[6]。范剑勇等发现地方政府通过压低工业用地价格来吸引工业投资，这是地方政府举债冲动难以遏制的重要原因[7]。陈志勇分析了城镇化中土地财政对地方债的影响，建议完善公有制下的土地产权、土地管理与土地收益分配制度[8]。孙元强认为，地方政府通过土地出让增加收入，这导致土地财政与地方政府债务风险交织在一起。一旦经济形势发生变化，以土地为杠杆的地方债务融资将会产生风险，因此建议规范土地债务融资[9]。郑宇驰分析了地价变动通过抵押借款影响地方债务规模：地价越高，地方政府更倾向于土地抵押获取借款；地价越低，地方政府土地抵押借款越少[10]。徐占东等建立不包含和包含土地要素的内生增长模型，分析土地对省级政府债务可持续性的影响[11]。张曾莲等通过省级面板数据分析发现，土地出让金收入越多，地方政府能够获得的银行贷款越多，债务规模越大[12]。王华春等通过2001—2012年省级面板数据的面板VAR模型分析发现，地方财政收支缺口越大，地方政府越有动力采取土地财政行为弥补该缺口；地方债务危机是纵向财政失衡与土地财政综合作用的结果[13]。仲凡等采用1995—2012年省级面板数据进行静态和动态面板模型分析发现，土地财政依赖程度越高，地方政府债务水平越高[14]。田新民等发现，政府利用土地财政融资，会提高地价水平，从而进一步强化地方政府借债动机[15]。少量文献发现土地财政对地方政府债务的影响是非线性的。李尚蒲等通过2005—2013年省级面板数据分析发现，财政刺激政策实施前土地市场化水平显著促进城投债发行规模，财政刺激政策实施后土地市场化水平对城投债发行规模促进作用降低甚至变为抑制作用[16]。还有部分文献认为土地财政与地方政府债务相互影响，陈瑞等采用2010—2014年的省级面板数据分析地价对地方债务规模的影响：土地作为地方债务的抵押品，地价升值会刺激地方政府扩大债务规模，增加土地收储；土地收入增加后，地方政府对于债务的依赖下降，有利于降低债务规模[17]。戴双兴等通过福建省地级市的面板数据分析发现土地财政与地方政府债务相互影响：土地财政能带动地方融资平台债务规模扩大；地方融资平台债务又能资本化到地价中。但这种融资模式不具有可持续性，建议地方政府降低对土地财政的依赖[18]。

由上述文献可知，大多数文献认为土地财政会扩大地方政府债务规模。笔者也赞同土地财政正向影响地方政府债务。对于土地财政对地方政府债务可能存在非线性影响，可以从描述性统计的两者关系的非线性拟合效果进一步判断。对于土地财政与地方政府债务可能存在相互影响的问题，本文实证分析并采用动态面板回归克服互为因果的内生性问题。由此提出假设1：土地财政与地方政府债务规模正相关。

2.2 预算软约束与地方政府债务

预算软约束的概念最早由Kormai在1980年提出，指的是在社会主义经济体制中，政府会在国有企业面临破产危机时采用增加补贴或减税的方式助其度过危机[19]。后来预算软约束的概念被引入政府财政预算管理当中，也曾被定义为对所有内生于经济和金融体系的动态金融承诺现象的概括。

国内学者通过理论分析、模型推导和实证分析后，普遍认为中国地方政府存在预算软约束，且预算软约束对地方政府债务存在显著正向影响。王永钦认为，中国虽然在经济上权力较为分散，但是在政治上的权力集中，使得中央政府还是存在对地方政府的债务隐性担保[20]。同时，他用来自金融市场的证据证实了预算软约束与地方债务风险的关系：中国地方政府债务违约风险高，地方债市场缺乏定价的根源是地方债面临的预算软约束问题[21]。方红生等证实，预算软约束将带来地方政府激进的扩张行为，具体表现为在政府负债投资却无法带来预期收益时，仍然会继续扩大债务支出的规模，从而对经济发展和城市建设带来实质性的负面影响[22]。郑华从预算软约束理论视角，从传统的预算软约束和变异的预算软约束两方面分析了地方政府过度负债偏好的原因：中央政府、地方政府、辖区内组织等各方各有期待、相互作用的结果，解决办法是深化政府体制改革[23]。姜子叶等聚焦“地方政府债务悖论”，从预算软约束的角度分析了地方政府过度举债的机制：中央为调动地方政府积极性，施以资产性补贴、形成预算外收入、累积地方政府债务，呈现三者同向运动的顺周期性，容易形成过度举债。促进地方政府债务可持续发展的一个关键是硬化预算软约束[24]。张延等通过省级面板数据分析发现控制相关因素后，预算软约束仍然与地方政府债务规模显著正相关，建议通过硬化预算软约束来控制地方政府债务规模[25]。周航等通过博弈分析预算软约束与地方债务的关系：只要中央政府的政策目标需要依靠地方政府通过增加公共支出实现，预算软约束就会发生，博弈结果是中央政府仍会增加对举债地方政府的补贴水平。解决问题的最优方案是中央政府采取惩罚性政策，增加对未举债地方政府的补贴和增加举债地方政府的税负，抵消预算软约束带来的债务融资机会成本下降问题[26]。

由上述文献可知，预算软约束是导致地方政府债务规模扩大的重要原因。由此提出假设2：预算软约束与地方政府债务规模正相关。

2.3 预算软约束的中介作用

目前，关于土地财政对地方政府债务规模的影响研究仍主要关注的是土地财政的直接效应，即地方政府直接通过土地抵押等方式举债，从而扩大债务规模。事实上，土地财政除了对地方政府债务规模存在直接效应外，还存在通过影响预算软约束进而影响地方政府债务规模的间接效应。

在现有的有关预算软约束的研究中，大部分关注的是预算软约束带来的影响和后果，对预算软约束的成因探讨还比较缺乏，且多进行的是理论推导。例如李尚蒲认为预算软约束受到信贷资源和土地要素两大资源基础的影响[27]。进一步分析土地要素的作用机制，可以发现土地要素对预算软约束的影响是通过土地财政，即土地出让和土地抵押手段实现的。地方政府对土地财政依赖程度越高，其土地资源资本化规模也就越大。可观的土地出让金收入和土地抵押贷款额度在直接刺激政府债务膨胀的同时，也同时提高了中央政府对地方政府的偿债能力预期。在高偿债能力的预期下，当地方政府面临较大的偿债压力和可能的违约风险时，中央政府会通过债务兜底承诺和资产性补贴等政策对地方政府进行救助。这些政策支持为地方政府的扩大融资提供了更强的隐性担保，实质上已形成了预算软约束。在预算软约束的影响下，外部资本对地方政府的偿债能力预期提升，地方政府的融资过程也将更加顺利，这在无形中又刺激了其更为激进的举债行为。

因此，在研究土地财政对地方政府债务规模的影响机制时，仅关注直接效应是不够的，还需综合考虑土地财政通过影响预算软约束而扩大债务规模的间接作用，即对于土地资源资本化能力强、程度高的地方政府而言，中央政府对其隐性的债务担保相对较高，这将刺激地方政府在土地财政之外的其他举债行为，由此带来更加庞大的债务规模。以上分析充分表明土地财政对地方政府债务的影响机制兼有直接效应与间接效应。由此提出假设3：预算软约束在土地财政与地方政府债务规模之间存在中介作用。

3 模型设定与变量选择

3.1 中介效应与检验方法

在考虑自变量X对因变量Y的影响时，若自变量X是通过影响变量M从而实现对变量Y的影响时，变量M则被称为中介变量。结合中介变量的概念和本文的分析目的，本文中介效应的示意图可以表示为图1。

图1 中介效应示意图Fig.1 Schematic of intermediary effect

本文的中介效应检验采取温忠麟等提出的检验方式[28]，主要有以下几个步骤：（1）检验总效应，即检验方程Y = cX + e1，如果系数c显著，则进行下一步检验，相反则表明该模型不具备中介效应的条件，检验终止；（2）检验方程M = aX + e2和方程Y = c′X + bM + e3，如果系数a、b均显著，则表明中介效应必然存在，直接进行第三步的检验，相反，只要a、b中有一个系数不显著，则进行第4步的检验；（3）若第2步的结果中系数c′不显著，则说明中介效应是完全的，反之则说明中介效应是不完全的；（4）进行Sobel检验，若结果显著，则说明存在中介效应，反之则不存在。

3.2 模型建立

基于以上检验方法，综合考虑控制变量，第一步的检验可建立以下模型：

然而，考虑到式（1）作为一个典型的静态面板模型，没有考虑因变量，即地方政府债务可能存在的序列自相关问题。为克服变量之间的内生性，可考虑调整为如下动态面板模型：

第二步检验主要是验证土地财政对预算软约束的影响，因为目前对预算软约束的影响因素研究还非常有限。因此在控制变量的选择上，出于谨慎性的考虑，本文选择已经检验的人均债务负担作为控制变量[29]，并进行对数处理，由此可以建立如下模型：

同样，考虑变量内生性之后，得到如下调整后的动态面板模型：

第三步检验主要是验证土地财政和预算软约束共同作用于政府债务的效果，建立的静态面板模型如下：

同样，考虑错期之后的动态面板模型如下：

3.3 变量与数据来源

Debt为被解释变量，即地方政府债务规模。根据何杨等[30]的研究，本文采用城市建设资金来源中的国内债券与债券之和衡量债务规模，并用对数形式进行了数据处理。

LND为解释变量，表示地方政府的土地财政。同样借鉴了何杨的方法，采用土地出让金作为地方土地财政的代理变量，也同样进行了对数处理[30]。

SBC为中介变量，表示预算软约束。参照汪冲[31]的做法，选取地方政府本级预算支出和本级政府决算收入的差值来体现地方政府的转移支付预期，进而衡量预算软约束大小，并做对数处理。

基于前人的研究经验和数据的可获得性，本文选取了居民物价指数上涨（CPI）、国民生产总值（GDP）、财政自给率（SELF）和人均债务率（PPLD）作为控制变量。其中，财政自给率采用一般预算内财政收入与支出的比值衡量，人均债务率采用债务规模与总人口的比值衡量。同时，本文对国民生产总值和人均债务率也进行了对数处理。

因2012年土地出让金数据缺失，本文使用全国28个省、市和自治区2008—2011年及2013—2015年的面板数据进行数据分析。以上数据来自于历年《中国财政年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》和《中国统计年鉴》，涉及到金额的变量单位均统一为108元。

4 实证分析

4.1 描述性统计分析

从表1给出的描述性统计结果可知，取对数之后的地方政府债务水平、土地出让金的标准差都较大，说明中国不同地区之间的政府债务规模和土地财政程度有显著的差异。而预算软约束相对于前两个变量来说标准差较小，说明中央政府在对地方政府实施预算软约束时就已经进行过一定的均衡。虽然如此，预算软约束的极差仍旧较大，具有较好的代表性。在控制变量中，除了代表变化率的CPI上涨率指标的标准差较小，其余的变量标准差都较大，说明各控制变量均比较适合进行进一步研究。

表1 各变量的描述性统计Tab.1 Descriptive statistics of variable

图2的4个图分别为：土地财政与地方政府债务的线性拟合、土地财政与地方政府债务的非线性拟合、预算软约束与地方政府债务的线性拟合、预算软约束与地方政府债务的非线性拟合。由图2可知，线性拟合中，土地财政与地方政府债务、预算软约束与地方政府债务均呈现正相关关系，这初步验证了假设1、假设2。土地财政与地方政府债务的非线性拟合并不显著，说明土地财政与地方政府债务主要是显著的正相关关系，与大多数文献的结论一致。

基于描述性统计分析和线性拟合的初步结果，本文对变量间的相关关系进行进一步的分析，结果显示土地财政与地方政府债务之间、预算软约束与土地财政之间，以及预算软约束与地方政府债务之间均存在显著的正相关关系，与前文假设一致。同时，各相关系数均在0.6以内，这说明变量之间不存在严重的共线问题，可以进行进一步的回归分析。而预算软约束与土地财政之间的显著正相关关系，及预算软约束与地方政府债务之间的显著正相关关系，也初步说明预算软约束的中介效应存在的可能。

图2 土地财政与地方政府债务、预算软约束与地方政府债务关系Fig.2 Relation between land finance and local government debt, soft budget constraints and local government debt

表2 土地财政对地方政府债务的影响Tab.2 Effects of land finance on local goverment debt

4.2 基于中介效应模型的实证检验

4.2.1 土地财政与地方政府债务

基于前文建立的静态面板回归模型（式（1）），分别采用最小二乘法（OLS）、固定效应（FE）、随机效应（RE）进行回归，表2中所列回归1—回归3为回归结果。基于霍斯曼（Hausman）检验的结果，随机效应的原假设被拒绝，应选用固定效应进行回归。然而，在回归1—回归3中，本文关注的核心解释变量，即土地财政的回归系数，均在0.1的置信水平上显著，且符号为正，说明土地财政与地方政府债务正相关，这与假设1一致。同时，基于中介效应的检验步骤，第一步检验结果显著，可进行第二步检验。然而，前文也分析了静态回归可能面临的变量内生性的问题。所以，对于动态面板数据建立的模型（式（2）），应该用广义矩阵法（GMM），尤其是能更好地解决变量内生性问题的系统广义矩阵（SYS-GMM）法进行回归分析。此外，为了研究地区之间的差异，本文在动态回归时，根据国家经济发展计划的相关文件及相关表述[32-33]，将样本按省份所属划分为东部、中部和西部三大区域，分别进行回归，具体结果如表2回归4—回归7所示。首先，所有的回归模型均通过了AR（2）检验和萨甘（Sargan）检验，说明回归结果较为可信。其次，在全样本的回归结果中（回归4），土地财政的回归系数在0.01的水平上显著，且符号为正，与之前的静态回归结果保持一致，假设1得到验证。此外，按地区分类后的回归结果（回归5—回归7）显示，相对于西部和中部地区，尤其是中部地区来说，东部地区的回归结果显著性水平较弱，笔者考虑这可能是由于东部地区经济相对较为发达，地方政府财政收入结构较为复杂和多元导致的，其影响因素和作用机制仍待进一步研究。

4.2.2 土地财政与预算软约束

根据前文假设以及中介效应的检验方法，应继续进行土地财政与预算软约束的关系检验。式（3）的静态回归分析结果如表3回归8—回归10所示。由霍斯曼检验可知，随机效应的原假设被强烈拒绝，所以回归9的结果优于回归10。然而从核心解释变量考虑，回归8—回归10都给出了高度一致的结果，即土地财政的系数在0.01的置信区间内显著，且系数为正。这说明土地财政对预算软约束有显著的正向影响，即地方政府债务对土地财政依赖程度越高，越可能形成预算软约束。而从中介效应检验结果来看，此步骤中自变量的系数显著，可以进行后续步骤的检验。同样，对于式（4），本文也进行了分地区的动态面板回归，结果如表5回归11—回归14所示。首先，所有回归都显著通过了萨甘检验，说明以上动态回归结果具有较高的可信度。其次，依据回归11的结果可以得出结论，在全样本动态回归下，土地财政对预算软约束存在显著的正向影响，这与前文的静态回归结论保持一致。同时，在分地区回归的结果中，这一结论仍显著成立。因此可以推断，土地财政与预算软约束之间的关系受地区因素影响较小。

4.2.3 土地财政、预算软约束与地方政府债务

中介效应检验的步骤三主要是检验自变量、中介变量对因变量的综合影响，因此，基于式（5），首先进行静态回归分析，结果如表4回归15—回归17所示。首先，根据霍斯曼检验的结果，随机效应被强烈拒绝，应选择固定效应的回归结果。因此可以不考虑回归15、回归16，即混合效应、随机效应的结果中土地财政的系数没有达到置信水平要求的影响。而在固定效应的回归结果中，土地财政、预算软约束均对地方政府债务存在显著的正向影响，说明土地财政依赖度高、存在预算软约束的地方政府将会负担更大规模的地方政府债务，这与假设1、假设2的结论吻合。此外，结合步骤二的检验结果，参照前文中介效应的验证方法，可以发现在方程M = aX + e2和方程Y = c′X +bM + e3的验证结果中，系数a、b均显著，这表明在X和Y之间，变量M的中介效应必然存在，假设3得到验证。同样，在表4回归18—回归21所示的动态回归结果中，回归18的结果与采用固定效应的回归16结果一致，因此假设1、假设2得到验证。在分地区回归的结果中，东部地区的结果与全样本结果有些偏差，原因可能是前文推断的经济发达和财政收入结构复杂。但中部地区和西部地区的结果与全样本结果保持一致。这说明从全国范围来说，土地财政、预算软约束对地方政府债务确有显著的正向影响。同时，动态回归的结果也符合中介效应存在的条件，预算软约束在土地财政和地方政府债务之间的中介效应存在，假设3得到验证。

表4 土地财政、预算软约束对地方政府债务的影响Fig.4 Effects of land fi nance and soft budget constraints on local government debt

5 结论与建议

本文通过对各省2008—2011年及2013—2015年的面板数据进行处理，引入了预算软约束作为中介变量，实证分析了土地财政对地方政府债务规模的作用机制。结果表明：土地财政对地方政府债务规模不仅存在直接效应，还存在以预算软约束作为中介的间接效应。首先，土地财政对地方政府债务规模有显著的正向加强作用，即地方政府实施土地财政将直接增加对应的债务负担。其次，土地财政还通过影响预算软约束间接影响地方政府债务，表现为地方政府的土地资本化行为会促进中央政府实施预算软约束，从而刺激地方政府在土地融资之外的其他举债行为。

基于本文的研究结论，在土地资源科学管理和政府债务规模控制方面可提出如下建议：一是通过适度引入竞争机制来培育健康的土地交易市场。地方政府对土地资源的垄断和对土地交易市场的操控决定了其在土地资源配置中的绝对权威，而地方政府激进的举债行为必然带来土地资源的过度开发和无序利用。要想打破这个局面，必须从源头上切断地方政府对土地的绝对控制和交易垄断，而引入适度的竞争机制，将有利于融合多方力量与智慧共同进行科学的土地管理，提高土地利用效率。二是硬化地方政府的预算软约束。此举核心是建立公开、透明的转移支付制度。将地方政府可能从中央政府获得的预算外资金进行规范约束，并通过多种渠道进行信息公开，接受人民监督。三是建立健全相关法律法规，规范地方政府的融资行为，并从法律层面加强对土地资源的合理规划和保护。科学制定地区长期发展规划并贯彻执行，严控地方政府债务风险。

本文虽然尝试通过地区分组进行比较研究，但是对于地区之间以及各地区与全国之间的结果差异尚未进行更深入的分析，之后可以将此作为深入研究的方向。然而本文解释了土地财政对地方政府债务的影响机制，证实了预算软约束的中介作用，为今后地方政府控制债务风险，加强土地资源管理等提供了积极有益的建议。

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