中国国土综合整治近40年内涵研究综述：阶段演进与发展变化

2018-06-28夏方舟杨雨濛严金明

中国土地科学 2018年5期

夏方舟，杨雨濛，严金明

（中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872）

1 引言

当前，中国正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期、外需向内需转化期的“四期叠加”阶段，国土开发和生态文明建设面临着经济新常态变化、新型城镇化转型、乡村振兴诉求、环境污染问题等一系列重大挑战[1-2]，亟需贯彻落实十九大报告中关于“构建国土空间开发保护制度”、“开展国土绿化行动”、“开展农村人居环境整治行动”等一系列要求。此外，在2017年1月发布的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》将国土综合整治列为单独章节，提出要“推进形成‘四区一带’国土综合整治格局”，切实落实主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带和海岛地区的国土综合整治。因此，国土综合整治已上升为国家层面的战略部署，全面推进国土综合整治，加快修复国土功能，提高国土开发利用质量和效益，已然是统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。

国土是生态文明建设的物质基础、能量源泉、空间载体和构成要素，支撑各行各业，影响千秋万代，在现代化建设中具有全局性、战略性和根本性的地位[3]。在改造和利用国土的过程中，针对一些资源利用效率不高、空间结构失衡、生态环境破坏等问题[4-5]，采取各类措施开展的整治工作，即是国土综合整治的一般界定[6]。实际上，近代意义上国土综合整治纳入学者视野应当追溯到20世纪80年代，如吴传钧、陈传康、陆大道等一批杰出的地理学家对于国土综合整治进行了分析、定位和呼吁[7-9]，随后其概念结合不同的时代需求、又经过了近40年的演化发展和实践转型。应当意识到，尽管国土综合整治已然上升为国家战略之一，然而当前学界对于国土综合整治这一概念的认知，仍然存在很大程度上的混淆、曲解和混用，国土整治、土地整治、国土综合整治或是更为狭隘或宽泛的名词多在文献中交叉出现，远未达成内涵层面上的共识。因此，本文针对当前国土综合整治内涵不明、名词混淆等问题，系统梳理了近40年来中国国土综合整治相关内涵的文献研究，根据其不同时期的社会经济发展诉求总结其内涵发展阶段，以期能够正本溯源、总结凝练出适应中国当前时期的国土综合整治核心内涵。

2 国土综合整治内涵研究的阶段演进

人类社会的发展史也可以认为是国土开发、利用和改造的历程[10]：由最初临时、简单局部的微小改造，到现代长期、综合、复杂、大型改造，从古代大禹治水和各代开挖运河到现在的全域整治、南水北调等等，国土综合整治逐步由零星、分散、简单的整治活动，向综合、有序、系统全面整治演化。然而随着发展诉求转变，国土综合整治在每个时期往往体现出不同的时代特征，学界关注的重点也存在较大差异。通过知网检索近40年以“国土”、“整治”等关键词为主题的文献共11 402篇，在1997年之前国土整治研究文献数量远高于土地整治研究，1997年之后土地整治文献数量迅速增加并超过国土整治研究，2010年至今重点研究国土综合整治的文献数量则增长迅速（表1）。

表1 中国土地整治、国土整治、国土综合整治文献研究数量统计Tab.1 Quantitative statistics of the literature research of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation in China （篇）

依据文献发展趋势，大体上可以将国土综合整治内涵研究分为4个阶段，每个阶段的研究重点、内涵定义和概念特征均有较大差异（图1）。1981—1985年，国土综合整治研究偏向于国土规划、战略和布局的探索；1986—1996年，经济、社会、环境的可持续协调发展逐步成为研究重点，生态整治开始逐步纳入学者研究视野；1997—2009年，国土综合整治逐步偏向于土地开发、整理、复垦等具体土地整治工作，土地整治及其相应工程的实施落实受到极大关注；2010年以来，国土综合整治研究往往涵盖全区域、全要素和全周期，其内涵更为全面和系统。

2.1 1981—1985年：起始阶段“重规划”

由于20世纪80年代之前极左路线的干扰以及科学的国土整治战略性规划的缺乏，中国国民经济建设产生不少损失[11]。为了推进“四化”建设、促进经济社会发展，在陈传康、周立三、吴传钧等老一辈专家学者的大力呼吁和倡导下，“国土整治”这一概念于20世纪80年代初明确提出，作为社会经济发展中一项长期、重大的战略规划任务。

在这一阶段，国土综合整治被界定为“对国土资源的开发利用与治理保护”[5，12]，强调规划性、战略性和地域性[13]，尤为重视京津唐、黄三角等具有鲜明区域特征的国土开发与整治[14-15]。此阶段研究重点多被认为是建立协调的区域规划结构，国土综合整治的概念内涵与国土规划、区域规划存在很大程度上的混合。陈传康认为，国土整治是在调查评价和利益协调的基础上进行开发、利用、治理和保护的国土管理工作，其任务是联系大范围区域进行国民经济建设组织管理，国土整治工作的中心环节是区域规划[8]；周立三指出国土整治是一项全局性和战略性的规划任务，要从全国整体观点和长远利益出发综合地整治全国国土，国土整治工作要在统一规划下进行多层次、跨区域的具体规划落实[10]；吴传钧认为国土整治从调查考察开始到最后提出专题报告或落实到规划制定[7]，其核心是国土开发整治区域规划。尽管诸多老一辈专家学者强烈呼吁和奔走，然而由于组织领导不尽统一、执行机构有所缺失、政策设计不够完善等诸多原因，国土整治工作当时并未在全国范围内全面展开。同时，由于当时中国科学文化水平还比较低，对客观经济规律和自然规律缺乏广泛而科学的公众认知，对经济、社会发展战略和总体战略部署的研究和规划较为薄弱[10]，因而国土开发利用不当的状况较为普遍，此时国土综合整治多和国土规划、区域规划、立法及管理相混合，被界定为是国土大管理的统筹。

2.2 1986—1996年：发展阶段“重协调”

由于“市场”概念的逐步引入，农村土地尤其是耕地被大量转作建设用地和林、果、渔生产用地。“六五”期间，耕地年均减少量达4.87×105hm2，1985年耕地减少量高达1×106hm2，加剧了中国人多地少的矛盾。随着资源的进一步消耗和局部地区生态环境持续恶化，经济持续稳定发展的堪忧前景逐步引起学者们的重视。伴随着国家土地管理局的成立、《中华人民共和国土地管理法》的正式实施和第一轮土地利用总体规划的编制实施，学者们逐渐开始重视人地关系的正确处理，逐步摒弃单纯扩大开发规模的资源利用理念，转向促进整个区域经济、社会、环境可持续协调发展[6]。在此背景下，国土综合整治的内涵定义也发生了一定调整。

在这一阶段，国土综合整治内涵在原来的国土资源开发、利用、治理和保护工作的基础上，进一步融合了环境和经济的协调发展，突出强调了促进人地关系协调发展的必要性和重要性。吴传钧指出国土开发整治的战略目标是以地域为单元来协调地理环境与人类社会两大系统之间的关系，从而建立协调的人地关系地域系统，主要内容中也应加入环境的综合治理，以促进经济发展和自然环境关系的协调[6]；方磊认为国土整治工作已由开发利用战略转为追求区域经济系统和人地系统的协调发展，要协调好经济发展与人口、资源、环境的关系[16]；卢天梁等提出国土开发整治政策制定要以优化生产、生活、生态为主线，以优化城市环境，治理“城市病”为目标，实现人文与生态环境的协调[17]。尽管这10年国土综合整治研究工作取得了很大成绩，但由于部门条块分割、利益博弈等诸多原因，国土综合整治被人为地割裂为各种单一的局部有限目标，而非科学合理的可持续目标，且工作中对国土政策、法规的研究相对较为缺乏[18]，因此国土规划理论方法研究相较于形势发展的要求相对滞后，不同类型区域综合开发研究也还刚刚起步。

图1 20世纪80年代至今中国土地整治、国土整治、国土综合整治文献研究重点Fig.1 The literature research focus of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation in China from 1980s

2.3 1997—2009年：演变阶段“重工程”

1997年，面对人均耕地减少的严峻形势，党中央和国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出实行世界上最严格的措施管理土地和保护耕地；1998年新一轮修编的《土地管理法》提出“国家实行占用耕地补偿制度”、“国家鼓励土地整理”。由此，国土综合整治在这一阶段高度强调耕地保护，逐步落实为具体的土地开发、整理和复垦工程，在全国范围内进一步加强并全面展开[19-21]。同时，相关研究也在注重人地关系协调的基础上进一步发展，在保障环境资源与生态空间的同时，力求运用当前科学技术更系统、更有计划地推进治理保护和建设优化项目，国土综合整治工程的实施落实受到更高重视。

在这一阶段，国土综合整治演变为一定时期内对区域国土开发、利用、治理和保护行动的统一管理工程[22]，相关研究多以耕地保护为核心的土地整治为着眼点，关注于国土综合整治工程的项目完善和具体实施。封志明等参考了全国土地开发整理规划，分区域系统地提出了国土综合整治工程实施的重点，提出落实城乡用地整治、陆海统筹整治和流域协调整治[23]；郑财贵等认为国土整治是指对特定区域的国土资源开发利用、治理保护行动，提出要在统一的基础平台进行各类国土工程的规划与协调，进行统一互动的工程管理[22]。值得注意的是，由于此阶段国土综合整治在很大程度上落实为土地整治具体工程，故针对土地整治的研究颇多，主要方向包括农田数量质量提升、生态环境修复、新农村建设等[24-26]。此时，国土综合整治的内涵与土地整治内涵在很大程度上存在重叠，这也为国土综合整治今后进一步发展夯实了基础条件[27]。

2.4 2010年至今：延拓阶段“重统筹”

2010年至今，从党的十八大报告中提出关于“优化国土空间开发格局”、“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”要求，2017年1月国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，到十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度”，国土综合整治被赋予更深层次的内涵，目标和效益愈加多元化，更强调一体化统筹管理，包括统筹城乡融合发展、统筹区域协调发展及统筹人与自然和谐发展，提出通过“田水路林村城”和“山水林田湖草”综合整治提升人类生活和生产条件，保护人类生态空间[28]。

在这一阶段，国土综合整治作为人类采取综合措施对某一空间范围内的国土资源进行开发、利用、整治、保护等全部活动最终实现永续发展的过程，已被视为服务于国家顶层战略的重要工作内容，是推进现代化建设的重要动力、统筹城乡融合发展的关键抓手、推进新型城镇化和乡村振兴的核心平台和实现生态文明的建设路径。学者们多将国土综合整治作为一项影响全局、事关长远的综合性战略进行研究，严金明等立足“多规合一”改革背景，将国土综合整治和国土空间用途管制界定为落实全域国土空间规划的核心实施抓手[28]；郧文聚等强调生态整治，提出大力提升整治在食物和能源生产、景观塑造、生物多样性保护、水土安全和休闲游憩等方面的多功能性[29]；李霞等指出整合耕地保护、改善环境、提高收入和提升效率目标，构建“减压增效”国土综合整治运行机制[30]；更多学者统筹考虑时代不同需求和区域不同特征，探索构建国土综合整治长效机制、环境影响评价与跟踪监测机制、重大项目布局机制和差异化实施模式等[31-32]。总之，现阶段的国土综合整治内涵更关注与社会经济布局的结合，更强调体现生态环境积极效应，弱化负面影响，更注重全区域整治、全要素整治和全周期整治，更具备系统性、战略性与综合性，其概念范围大于单纯国土整治与土地整治概念，更关注时代诉求和现实需要，更以服务国家顶层战略为导向，成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。

3 国土综合整治的内涵辨析

总体来看，由于其形成背景各不相同，国土综合整治的内涵研究经历了重规划、重协调、重工程与重统筹4个过程（表2）。在初始阶段，国土综合整治与国土规划、区域规划、国土整治存在概念重叠，其内涵研究多关注于国土区域规划，重点在于通过对自然资源开发利用实现经济增长；在发展阶段，国土综合整治更为关注人地关系，重点在于实现经济与人口、资源、环境的均衡协调发展；在演变阶段，国土综合整治更注重整治工程的设立部署与项目机制的具体落实，多落实为具体的土地整治工程项目；在延拓阶段，国土综合整治的内涵拓展到全区域国土资源整治，更注重山水林田湖草路村城等全要素整治和全生命周期的全过程整治。

尽管各个阶段研究重点各不相同，但是随着内涵定义的逐步完善，国土综合整治与土地整治、国土整治也逐渐显现出明确的差别（表3）：1981—1985年，国土综合整治和国土整治内涵趋同，较以“土地规划”概念为标志的土地整治更为强调区域经济社会发展战略性；1986—1996年，国土综合整治较国土整治更强调人与自然的协调，整治范围也并不限于土地，相较以“土地整理”概念为标志的土地整治更为宽泛；1997—2009年，国土综合整治同国土整治相比更强调综合工程管理的综合性和系统性，相较以“土地整理复垦开发”概念为标志的土地整治显得更为概念化和抽象化，因而在很大程度上具体落实为土地整治工程；2010年至今，国土综合整治与国土整治相比，围绕综合谈整治，与土地整治相比，跳出土地谈整治，突出体现为其整治范围的全域性、整治对象全要素和整治过程全周期。

表2 国土综合整治近40年内涵发展演变分析Tab.2 The connotation development analysis of integrated territory consolidation in nearly 40 years

表3 土地整治、国土整治和国土综合整治内涵演进对照Tab.3 The connotation development comparison of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation

4 国土综合整治内涵的未来展望

未来国土综合整治需要一系列的制度构建作为基础：以自然资源产权制度为前提，明晰承担国土综合整治的责任和义务；以资源环境承载力评价制度为基础，明确不同区域国土综合整治的目标、任务和整治路径；以空间规划制度为统领，明确不同地域空间的功能定位、开发利用方向；以国土空间管制制度为手段，明确空间分区开发标准和控制引导措施；以市场与政府协同推进制度为保障，明确国土综合整治的资金投入和经济来源；以城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等具体政策措施为路径，明确不同区域、不同领域实现国土综合整治目标的可操作性措施。

在一系列制度保障的前提下，未来国土综合整治应进一步涵盖所有涉及空间、资源等国土要素，拓展国土综合整治的适用范围。总体目标是全面优化国土资源，塑造区域三生格局，推动城乡融合发展，助力现代化目标实现。核心任务应包括严格保护耕地，大规模建设高标准基本农田；开展农村建设用地整治，改善农村生产生活条件；推进城镇和工矿建设用地整治，提高建设用地保障能力；整治山水林田湖草等多重资源，构筑国土生态安全屏障；合理开发利用海洋资源，加强蓝色国土整治与安全建设；合理开展跨区域资源调配工程，促进区域资源有效互动与统筹发展；完善国土资源整治制度体系，促进国土资源治理转型优化。

基于总体目标和任务，未来的国土综合整治的类型模式应当包含“基本类型+延拓模式”：不仅包含农用地整治、农村建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等基本类型，还应包括南水北调、西气东输等自然资源整合治理，“三北”防护林、各流域水污染治理等环境整治，海岸带治理、海岛利用保护等海洋资源整治和异地搬迁、要素盘活等国土精准扶贫整治等延拓模式（图2）。此外，在国土综合整治的具体实施中，还应以协同推进为导向，整合设计“三线”划定、增减挂钩、“三块地”改革、城镇低效用地开发、生态补偿制度等国土综合整治政策路径，从加强公众参与、多元化资金渠道、建设数据库平台、完善实施调整程序、实施成果动态监控、设计激励保障等方面配套科学有效的国土综合整治实施保障措施。

5 结论与讨论

纵观近40年来中国国土综合整治的内涵发展，可以发现这是一个随社会经济发展而不断深化的过程。20世纪80年代国家第一次提出“国土整治”的概念，侧重对自然资源的合理开发、利用，注重规划工作。由于当时中国科学文化水平还比较低，对客观经济规律和自然规律缺乏正确认识，多年来对国土开发利用不当的状况相当普遍，自然资源和生态环境破坏得非常严重，因此直到20世纪90年代，国土综合整治的内涵开始侧重对自然资源环境的利用保护以及人地关系协调。这10年来，中国对经济、社会发展战略和总体战略部署缺乏统一组织领导，国土开发利用、治理保护行动并不是一个综合协调的可持续行为。进入21世纪以后，土地整治工作的蓬勃发展为国土综合整治工程实施提供了基础平台。至今，国土综合整治的概念进一步明确，逐步关注一体化统筹管理，更关注时代诉求和现实需要，已然成为以服务国家顶层战略为导向，统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。

图2 国土综合整治的未来展望框架Fig.2 The prospective framework of integrated territory consolidation

总体而言，当代的国土综合整治内涵应强调以下方面：一是有关国土资源以土地、水、矿产、生物资源为主的合理开发和有效利用；二是大规模改造大自然工程（如长江三峡筑坝、南水北调、三北防护林的营建等）并尤为关注工程实施影响跟踪监测；三是保障新型城镇化工程，包括人口、城镇在内的城市布局与基础设施；四是推进乡村振兴战略的保障工程，推进保护乡村文明和特色；五是进行生态文明建设的综合治理工程，促进经济发展和自然环境关系的协调。因此，在吴传钧院士对国土整治5方面内涵界定的基础上，新时代国土综合整治的本质可以进一步界定为“对人与国土关系的再调适”，其内涵是以提高国土利用效率和效益、保障国土资源永续利用、改善生态景观环境为主要目的，利用整理、开发、修复、治理和保护等一系列手段，通过“山水林田湖草路村城”综合整治提升人类生活和生产条件、保育生态空间，最终促进人与自然可持续统筹发展的活动。此外，与土地整治相比，国土综合整治跳出土地谈整治，与国土整治相比，国土综合整治围绕综合谈整治。未来国土综合整治应进一步涵盖所有涉及空间、资源等国土要素，坚持一体化综合整治理念，坚持制度配套和制度创新相结合，全面优化国土资源，塑造区域三生格局，推动城乡融合发展，助力现代化目标实现。

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