当前对质监职能进行改革亟待解决的几个问题

文 周德文

随着国务院机构改革方案的出炉，整合进入市场监管部门的质监职能肯定要顺应形势，加强调查研究，努力推动自身改革。笔者认为，当前质监系统改革急需解决以下几个问题。

尽管深圳、天津等地的改革试点已进行了较长时间，但随着国家层面市场监管局的出现，势必对质监部门职能提出全新的定位与要求，深化质监职能改革迫在眉睫。当然，新的改革是依据法律法规赋予的职权和国务院“三定”方案确定。目前，质监职能执行的法律主体法是《产品质量法》，同时，还有《标准化法》、《计量法》、《特种设备安全法》，再加上几个行政法规：《认证认可条例》、《工业产品生产许可证条例》、《棉花质量监督管理条例》、《缺陷汽车产品召回管理条例》等。从这些法律法规来看，质监部门在政府职能（经济调节、市场监管、社会管理、公共服务）定位中，应定位于市场监管部门，其主要职能是产品质量监管（含特种设备、棉花纤维制品等特殊专业产品）及其与之配套的质量基础（标准、计量、检测、认证）领域管理。按照党中央确定的依法治国、依法行政的理念，质监部门的工作重点应放在产品质量监管方面。当前，全国各地质监部门大力推进质量强省、强市建设，加强宏观质量管理，狠抓质量提升，推进品牌建设，为服务地方经济发展作出了应有贡献，但是如果将工作重点放在这些方面，而忽视了质监本职职能，就有点偏离方向了。近年来，西安电线电缆事件、一件件特种设备安全事故，导致全国质监系统干部屡屡被追责；同时，站在老百姓和政府角度来看，产品质量问题既是老百姓步入小康社会越来越关注的问题，也是政府推进供给侧结构改革的核心问题，这一问题并没有得到很好的解决。因此，无论从哪一个角度来看，新时期，质监部门推进“放管服”改革，加强事中事后监管，有必要进一步明确多项工作任务的序列，将工作职能重点转到产品质量安全监管上来。这也是李克强在今年《政府工作报告》中特别强调的一点。

重构产品监督抽查制度

应当说我国现行产品监督抽查制度是“失灵”的。目前，产品监督检验有国抽、省抽、地方抽，抽查不少，但成效较差。质监部门属地管理，生产企业是质监部门固定监管服务对象，由质监行政部门下达辖区抽查计划，委托检验机构实施，由于省属检验机构与抽查企业大多有业务联系，有的还有委托检测业务关系，抽查有问题企业交由属地质监部门后处理，由此造成“熟人”检验与监管，造成监督检验数据失真，监管失灵；同时地方生产企业大都是地方政府招商引资企业，难免存在地方保护。改革产品质量监督抽查制度，就是要认真贯彻国务院提出的“双随机一公开”制度。一是要从国家层面建立全国监督抽查“一张网”，通过网络化管理，并与其他部门，重点是监管流通领域的工商部门相联网，将全国产品企业产品监督抽查与监管统一起来，统一制度，统一抽查，互相信息交流，统一尺度监管执法。尤其是当前面临网购等新兴业态，生产与销售完全分离，建立全国生产企业与流通领域“一张网”的监管抽查制度势在必行；二是严格实行“双随机”抽查。要建立授权检测机构与生产、流通企业两个数据库，全国统一力量，坚持异地回避抽查检测原则，分季度组织全国随机抽查、市场买样抽查、飞行检查，盲样送检，结果上网，数据公开、共享；三是建立统一、异地执法制度，对监督抽查不合格企业，要统一执法尺度，借鉴检察院法院异地办案、审案做法，大胆探索异地执法、办案新模式，严格实行行政处罚结果全国公开；四是实行企业分类监管与信用监管创新。综合企业监督抽查与执法处罚数据与其他部门监管数据，对企业实行信用分类，对长期无违法行业企业划为A类，实施“远距离”监管，减少监督抽查频次；对偶有违法违规企业划为B类，实行年度抽检；对屡次违规企业划为C类，实行季度必检；对严重违法企业，划为D类企业“黑名单”，在全国范围内禁入市场。

改革强制性产品认证工作

强制性产品认证（3C）是与国际接轨的一项制度。目前，我国3C认证项目涉及产品20大类158种，加上2017年6月国务院关于工业产品生产许可证改革取消转入3C三个产品。总体上看，一是产品种类偏多，有些产品如电线电缆、乳胶制品、汽车轮胎、电信终端设备、信息技术设备、家用电器需不需要都列入强制认证产品目录值得商榷；二是每一种产品项目单元分得过细，以汽车专用车为类，大多根据客户要求定制，每作一处小的改动，均需3C认证，费用高，周期长，等认证通过，产品在市场上已失去先机。三是收费偏高，一次3C认证动辄数万，有的大型企业集团，一年需认证产品单元上千个，费用达数千万元。四是程序较繁杂，都需进现场，看工序，看管理体系。取得认证后，每年还进场监督检查。而事实上，并没有达到严格管控效果。西安电线电缆事件、大量拼装、改装车在市场出现即是例证。改革3C认证制度，就是要认真贯彻国务院“放、管、服”改革要求，象精简清理工业产品许可证一样，精简一批目录，对精简下来的目录产品涉及安全指标要求的，纳入国家强制性标准监督执法管理范围；合并产品单元，对产品类似，只是局部少量改进的产品单元，要简化认证程序，从快予以认证通过；从重过程、重前置的3C认证认可向重终端产品质量把关上转变，简化前置条件审查，重点监控出厂产品是否符合国家安全标准，加大日常“双随机”抽查，对不合规产品严处，直至赶出市场；3C认证是国家行政法规安排，出于公益需要，所以，要加大政府投入，降低企业收费标准，为企业减负。

推进质监系统技术检测机构改革

当前质监系统检验检测机构众多，大多为公益一类或公益二类事业单位。承担的业务既有政府委托检测检定公益业务，也有市场化企业委托检验、校准业务。政府公益检测、检定业务与企业委托市场业务不分，容易造成检测机构职能“异化”，存在“搭车”谋利的嫌疑。同时，随着各地政府减轻企业负担力度加大，政府公益类业务类收费取消（湖北省从2015年10月起，质监监督检验、特种设备检定、计量检定业务全部免费），政府机构存在免费业务检测、检定周期拖延，积极性不高和将免费业务与收费业务混淆的问题。推进质监系统技术机构改革，首先要厘清机构公益类业务与市场化业务边界，然后，将技术机构一分为二，一部分为政府公益类事业单位，其业务集中在事关国计民生的产品质量安全抽检、质量风险预警分析、执法检验、计量强制检定等方面，这方面检测检定费用政府埋单，不向市场收费。另一部分市场化检测业务，逐步与现行公益类技术机构分离，推向市场，走企业化之路。为推动技术机构改革顺利进行，建议国家象推行文化体制、科技体制改革一样，出台人员编制过渡、税收、财政扶持、人才激励相关政策，给走向市场的质监技术机构一个过渡扶持期，“扶上马，送一程”，支持平稳发展。

调整标准化工作的重点方向

当前，我国标准化工作方向有点“跑偏”，一是将企业、团体标准作为重点，下大力组织企业制订标准，开展自我声明；二是将标准“泛化”，干什么都提标准，将有些工作要求、制度性规范都转化为标准化工作；三是标准化制订与执行相脱节，存在重标准制订，轻宣贯执行的问题。现经过清理，光国家强制性标准就有近2000项，但质监部门每年围绕这些标准开展宣贯、监管执法却很少。政府标准化工作要围绕政府职能展开，重点加强政府强制性标准的制订、完善与宣贯执行。企业标准、团体标准、推荐性标准是市场的事、社会团体的事，政府不是不抓，要指导抓，但不能作为工作的重点；标准化工作也不能“泛化”，言必称标准，要将标准化工作的重点放在一些安全性领域标准的建立与完善上来；要将强制性标准的宣贯、执法作为质监系统的核心工作内容，有组织、有计划地组织宣贯、监督抽查与执法，形成制订、宣贯、执行、信息反馈到修订的完整闭环管理。

下决心推进特种设备监管体制改革

目前，我国对特种设备监管是最具“计划经济色彩”的监管模式，实行的是从设计到报废全过程、全方位监管，并且独家检测检验，管检不分，封闭运作。这种大包大揽的监管方式忽视了企业的主体责任，加重了企业对政府监管的依赖，同时，也使质监部门出了事故必被追责成了必然。随着特种设备数量每年以接近两位数速度的增长，政府监管力量也越来越促襟见肘，特种设备监管体制改革势在必行：一是要将现有特种设备检验机构一分为二，分为技术监察机构与检验机构。技术监察机构为特种设备监察管理提供专家技术支撑，作为政府公益类事业单位。将特种设备检验检测业务分离出来，组建专业化的检测公司；二是打破行政垄断，将部分定期检验业务放开，推向市场，政府只是按照“双随机”原则，对特种设备进行监督抽查检验，对市场检验机构进行资质管理。当前，可重点从电梯入手，试行将电梯定期检验资质放开，电梯定期检验业务向市场开放；三是明确企业主体与政府监管边界。要将特种设备的安全责任落实到企业，加强企业法规和安全知识培训，让企业真正担负起主体责任。要明确政府特种设备监管的职责边界，修订现有特种设备监察、检验规程，避免“大包大揽”式的监管模式。

加快质监体系信息化建设

质监系统是现在部委局中少数没有全国性综合业务软件运行的单位之一。各省市业务软件各行其是，条块分割，地域间、业务部门间信息分割，形成“信息孤岛”。不利于全国“一盘棋”，进行业务统筹和质量统计数据分析。建议尽快建设全国质监综合业务网和企业质量诚信网。将工业产品认可证管理、3C认证、标准化管理、计量管理、认证认可机构管理、监督抽查管理、企业日常巡查管理、行政执法、特种设备管理与棉花纤维制品管理集中于综合业务网进行管理，并与相关质量技术检测检验机构数据信息互通互享，形成质量数据“一张网”。同时，在综合业务中挖掘分类信息，建立企业质量诚信网，并探索依据企业质量诚信数据综合分析对企业进行分类管理、信用管理。要通过质量大数据分析，加强质量安全风险预警，做到质量问题预防性管理，防患于未然。加强质量数据的整理分析，为政府宏观决策、质量监管提供依据。