完善认罪认罚案件法律援助制度的实证研究——基于杭州市的实证分析

陈 凯（浙江省杭州市司法局副局长）

董红民 唐晔旎（浙江省杭州市法律援助中心）

一、认罪认罚案件法律援助工作现状

根据两高三部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）规定，法律援助参与认罪认罚案件的有两种具体形式：没有辩护人的，通知值班律师提供法律帮助；符合法律援助条件的，指派律师提供辩护。

（一）认罪认罚案件中法律帮助情况

2017年3月前，杭州市认罪认罚从宽制度试点工作的重心是做好部署和准备工作。从4月份开始，以杭州市富阳、萧山、余杭和西湖区为重点地区，逐步推进。至2018年4月，全市值班律师共提供法律帮助7615件、8096人次。（详见表1）

2017年7月前，杭州市以富阳、萧山、余杭和西湖区这四个重点地区为主开展试点工作，一些区县还没正式开展，因此7月份之前的法律帮助数量相对较少。2017年7月，杭州市出台了《关于在认罪认罚从宽制度试点中法律援助工作的意见》（以下简称《意见》），全市各地都开始推进试点工作，因此法律帮助的案件数量有了较大提高。

图1 试点开始以来各月份法律帮助情况

从三个阶段情况看，侦查阶段和审查起诉阶段值班律师介入的案件数量相差不多，但审判阶段明显较少，全年平均比例分别为26%，31%，4%。（表2）

表2 2017年认罪认罚案件三阶段法律帮助平均比例

去年7月份试点全面推开后，当月的法律帮助比例大幅提高，分别为60%、45%、5%。（表3）

表3 7月认罪认罚案件各阶段法律帮助比例

审判阶段明显偏少的原因在于《试点办法》没有对审判阶段法律帮助作“应当”的规定，因此不同区县的法院理解不同，导致做法不同。实践中，全市14个基层法院，仅有余杭、建德等5个法院对认罪认罚案件通知提供法律帮助，其他9个法院都没有通知。而且已通知的5个法院中，余杭一个区的通知法律帮助量为191，占所有基层法院法律帮助的78%。

（二）认罪认罚案件中提供援助辩护情况

与法律帮助情形相反的是，认罪认罚案件中提供援助辩护的，审判阶段远大于审前阶段。在对各区、县（市）调研中了解到，侦查和审查起诉阶段，认罪认罚案件基本都是由值班律师提供法律帮助，提供援助辩护的仅限于刑事诉讼法规定的应当通知的几类情形①刑事诉讼法规定应当通知的四类情形是：（1）未成年人、（2）盲聋哑人、（3）尚未完全尚未辨认或者控制自己行为能力的精神病人、（4）可能被判处无期徒刑、死刑的人。《试点办法》明确第（3）类人不适用认罪认罚从宽制度，第（1）类未成年人如果其法定代理人对认罪认罚有异议的，也不适用；实践中第（4）类也基本不会适用认罪认罚从宽制度，因此属于应当通知又适用认罪认罚条件的数量极少。；审判阶段却是以援助辩护为主，除应当通知外，对于符合《浙江省关于加强和规范刑事法律援助工作的意见》第5条第二项和第六项，即“共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辩护人的”和“可能被判处3年以上有期徒刑”的被告人认罪认罚的，一般都通知法律援助机构指派律师提供辩护。②2014年，浙江省出台《关于加强和规范刑事法律援助工作的意见》，通过商请的形式，将9类情形纳入刑事法律援助范围。但是在实践中，仅有法院较好的执行了这个文件，因为法院对刑事辩护有内部考核要求。

目前各区、县（市）仅统计所有刑事案件中法律援助辩护数量，而没有单独统计认罪认罚案件援助辩护量，因此我们仅能从相关数据作大致推算。根据办案机关有关数据统计，适用认罪认罚制度已被判刑的人中，被判处三年以上的约占10%左右。截至2017年11月底，根据审判阶段适用认罪认罚案件数5840件计算，约500件左右的认罪认罚案件有辩护律师。此外还有一部分三年以下共同犯罪适用认罪认罚的案件，也会指派辩护律师，因此审判阶段认罪认罚援助辩护案件约600～700件左右,总体来说认罪认罚案件援助辩护率还是偏低。

事实上，目前刑事案件辩护率整体较低，以审判阶段为例，近几年刑辩率基本在30%左右。（表4）

表4 刑事案件一审审判阶段辩护和援助辩护情况 单位：人次，%

相比审判阶段，审前阶段法律援助辩护率更低。以2016年为例，侦查阶段法律援助案件占所有刑事法律援助案件的20.5%，审查起诉阶段占15%，审判阶段相对较高，占64.6%。近几年三个阶段法律援助情况详见下表：

表5 刑事案件三个阶段法律援助情况 单位：件，%

（三）值班律师提供法律帮助的基本模式和流程

鉴于值班律师提供法律帮助属于一种新的法律援助形式③值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助虽然在刑事速裁试点的时候就提出来了，但是实践中提供法律帮助的很少，真正实施这项制度的是在认罪认罚试点开始以后。，两高三部的《试点办法》也没有作详细的规定。因此，本文对提供法律帮助的模式和流程做简单介绍。目前，从实践中调研的情况看，大多数区、县（市）的值班律师提供法律帮助的模式如下。

侦查阶段：在侦查过程中，犯罪嫌疑人表示愿意认罪认罚，提出需要法律帮助，公安机关通知法律援助机构要求安排值班律师。值班律师在指定时间前往看守所单独会见犯罪嫌疑人，为其提供法律咨询。如果会见后，认为对公安机关的罪名没有异议的，制作会见笔录；如果对罪名有异议，向公安机关提出法律意见。这是实践中比较规范的做法，但是还有一些地区，值班律师在会见过程中，侦查人员一同在场，在提供简单的法律咨询后，在犯罪嫌疑人的认罪承诺书上签字。

审查起诉阶段：检察机关办理认罪认罚案件过程中,一般提前半天或一天，将法律帮助通知书和《起诉意见书》发至法律援助机构，并要求安排值班律师。值班律师根据指定时间前往看守所。实践中，会见情况分两种：一些地区的值班律师在检察官提审犯罪嫌疑人前或者之后，有单独会见的时间；另一类做法是，法律援助值班律师可以旁听检察机关讯问，然后在检察官在场的情况下,回答犯罪嫌疑人咨询的法律问题。如果犯罪嫌疑人认罪,法律援助值班律师就对其签署具结书进行见证、签字。也有一些地区，值班律师没有单独会见的机会，也不旁听检察机关讯问，直接在三方都在场的情况下，回答犯罪嫌疑人咨询的法律问题，并在具结书上签字。

审判阶段：因为前两个阶段值班律师都提供了法律帮助，并签署了具结书，因此审判阶段值班律师介入的很少。从提供帮助的余杭等个别地区看，一般由法院通知法律援助机构指派值班律师为被告人提供一次法律咨询。

（四）认罪认罚案件经费保障情况

认罪认罚案件中律师提供援助辩护的，与其他刑事案件补贴标准一样，执行杭州市2015年12月出台的《法律援助经费使用管理办法》，市本级和7个主城区执行的标准是侦查阶段900元/件，审查起诉阶段1200元/件，审判阶段1500元/件。其他区、县（市）根据《管理办法》，结合当地经济发展状况及法律援助工作的实际情况，制定具体标准，相对市本级和7个主城区较低，详见表6。

表6 杭州市刑事法律援助案件补贴标准

认罪认罚案件中值班律师提供法律帮助的，在试点开始之初由于没有针对性的规定，执行的是《经费使用管理办法》中律师咨询260元/天，个别县、市更低，如淳安县、建德市分别只有100元/天、120元/天，无法调动律师参与的积极性。随着试点的深入，法律援助机构发现认罪认罚案件值班律师提供法律帮助比一般的法律咨询承担更多的职责和风险，为此，各地区陆续提高了值班律师的补贴，以提高律师参与认罪认罚案件的积极性，详见表7。

表7 杭州各区、县（市）值班律师案件补贴情况 单位：元/件

二、存在问题分析

从试点工作开展到目前，认罪认罚案件法律援助工作存在以下几个问题：

（一）以法律帮助代替律师辩护。实践中，认罪认罚法律援助案件中，以法律帮助为主，律师提供辩护的较少。虽然杭州市五部门联合出台了《意见》，进一步扩大了法律援助辩护的范围，但是一些办案机关出于效率的考虑，以通知提供法律帮助代替律师辩护。特别在侦查阶段和审查起诉阶段，办案机关一般都通知值班律师提供法律帮助，极少有通知法律援助机构指派律师提供辩护的。

（二）办案机关未充分履行告知或通知义务。一是未充分履行告知义务。根据两高三部《试点办法》的规定，办案机关应当告知犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的权利。但是实践中办案机关并没有很好地履行这项告知义务，不告知或笼统的告知，使犯罪嫌疑人、被告人不知道或不理解其有这个权利。二是未履行通知义务。一些办案机关没有根据《试点办法》和相关文件的要求，通知律师提供辩护或及时通知值班律师提供法律帮助。实践中，一些地区的公、检、法做法比较规范，通知率较高，例如余杭区，三个阶段的通知值班律师的数量远高于其他区，但市本级和13个区、县（市）中，有8个地区的公安机关和12个地区的法院都没有通知值班律师。

（三）值班律师资源不平衡。杭州全市有7000余名律师，但分布很不均匀，如桐庐、建德、淳安，都仅有几十名律师，特别是淳安县仅有25名律师。在认罪认罚试点和刑事辩护全覆盖试点开展以后，刑事案件激增，尤其是共同犯罪类案件，一起案件需要指派律师的被告总数达几十人，超过当地律师总数的情况，律师资源不足、不均衡的矛盾显现。

（四）值班律师经费保障力度需进一步加强。虽然目前大多数的区、县（市）都较好的保障了值班律师工作经费，但是由于缺乏明确规范和依据，需要各地法律援助机构与当地财政沟通协调解决。此外，由于各地的财政状况不均衡，一些地区对于值班律师的经费尚未落实到位，削弱了值班律师参与认罪认罚案件的积极性。

（五）法律帮助存在走过场的情形，不能保障认罪的自愿性。被告人自愿认罪是适用认罪认罚从宽处理程序的正当性基础和前提，只有被告人通过真实意思表示来认罪，在此基础上对其适用认罪认罚从宽程序进行处理，才是对当事人程序处分权的尊重。④余俊：《检视与完善-刑诉中认罪认罚从宽制度研究》，《贵州警官职业学院学报》，2017年第1期。但从一些地区的调研情况看，认罪认罚案件中值班律师提供法律帮助存在走过场的情形，不能有效保障认罪认罚的自愿性。具体表现在：一是值班律师相关权利不充分。虽然有会见权⑤在刑事速裁和认罪认罚从宽制度试点以前，法律援助工作站的值班律师不具有会见在押犯罪嫌疑人、被告人的权利，一般仅在看守所工作站对在押人员的亲属或者是来访群众提供咨询。，但是没有阅卷权，调查取证权等辩护律师享有的这些权利。这些权利的缺失，使得值班律师不能全面地了解案情，也就无法客观提出的法律意见。二是会见权受限制。一些地区，律师没有单独会见犯罪嫌疑人的时间，而是在办案机关在场的情况下，由值班律师提供法律咨询等帮助。三是值班律师作用发挥有限。从调研的情况看，不少地区的值班律师，仅仅起到了见证具结书签署的作用，法律咨询、程序选择等显得非常简单，作用发挥有限。事实上，由于律师参与的不充分，容易导致办案机关在定罪量刑上的错误。

出现法律帮助走过场的问题，究其原因主要在于值班律师定位模糊。值班律师究竟是程序上的“见证人”还是辩护人，没有明确规定。根据两高三部《试点办法》以及《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，在认罪认罚从宽制度改革试点中，值班律师的职责是：为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对检察机关定罪量刑建议提出意见，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场。《试点办法》和《意见》用列举的形式对值班律师职责进行了规定，但又没有明确其应有的权利。实践中是通过职责来推断其权利，例如因其具备法律咨询的职责，因此一般认为有会见的权利。但是值班是否具有辩护人所享有的阅卷、调查取证等权利？从目前实践操作看，并没有赋予值班律师这些辩护人享有的权利，从而导致值班律师陷入形式帮助，即程序“见证人”的尴尬境地。

三、完善认罪认罚案件中法律援助制度的若干思考

（一）分步、分类推进认罪认罚案件律师辩护全覆盖

从充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益角度，对无力委托辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人的最优方案，当然是给予通知辩护。“在未来推行认罪认罚从宽制度时，可以考虑为那些自愿认罪的被告人提供强制性的法律援助……法律援助律师无论是在看守所进行值班，还是在法院进行值班，都不应将其工作局限在法律咨询上面，还应为被告人提供直接的辩护”⑥陈瑞华：《“认罪认罚从宽”改革的理论反思——基于刑事速裁程序运行经验的考察》，《当代法学》，2016年第4期。。但是，基于律师资源和财政经费等现实考虑，推进认罪认罚案件律师辩护全覆盖有个过程，应逐步推进。

具体可以分两步走，第一步分类推进。首先，在方式上，可以实行通知辩护和申请辩护相结合。在现有刑事诉讼法规定的通知辩护的情形外，对犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的，取消经济困难标准限制。采用申请的方式，一方面赋予犯罪嫌疑人、被告人选择权，另一方面，可以在一定程度上解决律师资源和财政经费短缺的问题，可以避免因强制辩护导致的资源浪费。其次，在案件类型上作适当限制。先将一些轻微刑事案件，如可能被判处有期徒刑以下的或者是适用速裁程序的案件，作为律师辩护全覆盖的例外，由值班律师予以法律帮助。“协商程序中强制辩护缺失的唯一理由就是出于诉讼经济的考量。若要求所有的案件均要指定辩护人协助，则将拖延写上程序、增加程序成本。然而，如果辩护权不周全，被告又哪里敢将身家性命作为赌注付诸于检察官的协商之中？⑦沈威、徐晋雄：《认罪认罚从宽制度冷观察——以台湾地区认罪协商制度为镜鉴》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《认罪认罚从宽制度的理论与实践——第十三届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2017年版，第221页。”因此，第二步，则是待条件成熟后，全面实现律师辩护全覆盖。目前，杭州市印发了《关于在认罪认罚案件中加强法律援助工作的意见》，确立了律师辩护为主，法律帮助为辅的模式：一方面除了应当通知外，对犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有委托辩护人，本人提出法律援助申请的，不再设经济困难的门槛。另一方面，对于犯罪嫌疑人、被告人不提出法律援助申请的，办案机关应当通知值班律师提供法律帮助。

（二）律师资源保障需要抓好两支队伍建设

杭州市目前有律师7000余人，律师资源比较丰富。但是考虑到律师资源地区间的不平衡，特别是一些县（市），如淳安、建德等，律师资源较为短缺。为此，在做好全市律师资源统筹的同时，要着重抓好两支队伍建设，既社会律师和刑事专职律师队伍建设。近年来，社会律师发展速度较快，杭州市近几年的律师人数分别为3509人、5027人、5665人、6350人，年平均增长率在10%以上，根据每年法律职业资格证书报考情况看，这种发展速度还将保持下去。因此，要引导、调动他们参与刑事法律援助事业，对于实现律师辩护全覆盖意义非常重大。⑧顾永忠：《刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探》，《中国司法》，2017年第7期。另一方面，要加强法律援助机构的刑事专职律师队伍建设。在美国。公设辩护人承担了大部分的刑事法律援助案件，例如新泽西州公设辩护人承担了全州80%的刑事案件。⑨吴宏耀、马潇：《试论美国公设辩护人制度及其借鉴意义》，载顾永忠主编：《刑事法律援助的中国实践与国际视野——刑事法律援助国际研讨会论文集》，北京大学出版社2013年版，第371页。目前，我国法律援助机构的专职律师办理很少一部分法律援助案件。我们认为，为满足律师辩护全覆盖的刑辩律师资源需求，可在法律援助机构内部设立一支专门办理刑事案件的专职律师队伍。对于刑事辩护质量的保障上，一方面要加大对他们的业务培训，另一方面可以采取“师傅带徒弟”的方式使年轻的专职刑辩律师快速成长，从而确保辩护质量。⑩刘趁华：《美国法律援助制度概览及对完善我国法律援助制度的几点启示》，《中国法律援助》，2015年第2期。

（三）强调经费保障需要提高刑事法律援助地位

实现认罪认罚案件律师辩护全覆盖还要解决法律援助经费问题。近年来，杭州市法律援助经费逐年增长，2011年-2016年全市法律援助业务经费预算分别为635.31 万元、869.6 万元、1027.15 万元、1185.06万元、1214.49 万元、1365.92万元。虽然五年间法律援助业务经费实现了翻番，但是从法律援助占财政支出比例，以及与其他国家比较看，公共财政在法律援助的投入还需进一步加大。[11]唐晔旎：《关于扩大法律援助范围的若干问题研究——以杭州市为例》，《中国司法》，2017年第4期。

表8 2015年杭州市公共财政在法律援助的投入情况

表9 2012年不同国家公共财政在法律援助的投入情况

从上面两个图表比较可以看出，与国外一些国家比较，我国的人均法律援助支出偏低。如果从刑事法律援助经费占比看，投入更是偏少。2016年，杭州市刑事法律援助案件4035件，民事法律援助案件10746件，两者比例为1：2.6。但是无论从法理上还是从国际通行做法来看，刑事法律援助才是国家出资的法律援助的重点，从法理上看，刑事法律援助工作涉及到公民自由生命权，是最基本的人权；从历史沿革上看，法律援助最先起源于对刑事案件的被告人的援助；从国际通行做法看，大多数国家普遍对刑事法律援助给予充分的财政保障，而对于民事则通过保险、费用分担等多种方式压缩财政开支。从杭州市目前的财力来讲，每年再投入这笔钱完全是力所能及[12]2016年杭州市生产总值达到11050.49亿元，一般公共预算收入达到1402.38亿元，而法律援助的预算仅为1365.92万元。。政府是否愿意在刑事法律援助上的花更多的钱，一定程度上能体现这个城市法治水平的高低。

（四）明确值班律师定位

对值班律师作系统规定的是2017年8月两高三部出台的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，《意见》明确了值班律师承担解答法律咨询等五项工作职责。在实践中值班律师功能出现异化，成为程序“见证人”。而我们认为这种以见证人为主的值班律师职责设置是值得商榷的，就如同司法部负责人就开展法律援助值班律师工作答记者问上指出：值班律师提供的服务具有初步性特点，从服务内容看，值班律师主要提供法律咨询、申请变更强制措施等初步、低限度服务。如果仅仅是见证，则不如参考美国的做法，以全程同步录音录像的方式记录检察官与被告人进行认罪协商的过程，即增设办案人员的“录音义务”。对协商程序进行同步录音录像的视频资料，一方面可作为被告人后续可能争议其非出于自由意志的证据；也可以使办案人员主导进行的协商过程透明、公开，即便没有律师在场，也可以通过以录音录像视频，避免被告人在高压胁迫、利诱引导等情况下作出非自愿的协商。[13]沈威、徐晋雄：《认罪认罚从宽制度冷观察——以台湾地区认罪协商制度为镜鉴》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《认罪认罚从宽制度的理论与实践——第十三届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2017年版，第225页。因此，我们建议，值班律师的职责应向大多数国家一样，是为被羁押的犯罪嫌疑人提供法律咨询，不是见证人，也不是接受其委托成为“辩护人”，但是如果犯罪嫌疑人、被告人提出申请法律援助，则其身份可以通过法律援助机构指派转化为辩护人。

（五）建立值班律师转任制度

既然从值班律师制度安排看，是提供即时初步的法律帮助，那么为了保障认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，我们建议建立值班律师转任机制，做好值班律师与辩护律师的衔接。即对于自愿认罪认罚犯罪嫌疑人、被告人，没有辩护人的，办案机关首先应当通知值班律师为其提供法律帮助；值班律师在提供法律帮助时应当明确告知犯罪嫌疑人、被告人值班律师的职责是提供初步的咨询，同时告知其享有申请法律援助的权利。如果在值班律师提供法律帮助过程中，发现案件比较复杂，需要通过阅卷进一步深入的，可以引导犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助；或者是被告人提出需要更深入的律师辩护服务的，值班律师应及时代为申请，其后就由辩护律师为其提供辩护服务。

（六）健全案件快速办理机制

在当下司法改革背景下认罪认罚从宽制度的主要目标是实现繁简分流，使疑难复杂案件与简单认罪认罚案件所耗费的人力物力有所区分，从而合理配置司法资源。[14]北京市海淀区人民法院课题组：《关于北京海淀全流程刑事案件速裁程序试点的调研——以认罪认罚为基础的资源配置模式》，《法律适用》，2016年第4期。因此，在切实保障合法权益的同时，必须要注重提高办案效率，实现公正与效率的统一。一方面要求办案机关加快通知或者申请的转交。可以通过信息化手段，构建“政法一体化”平台，实现公、检、法、司之间文书的快速流转和送达，实现程序上的从快。另一方面要求法律援助人员要加快办理速度，值班律师要提供即时的，辩护律师要及时完成会见、阅卷等工作，提高办案效率。