监狱民警专业化建设研究

牟九安（甘肃省金昌监狱）

党的十九大报告中提出，要进一步推动新时代中国特色社会主义事业健康发展，进一步增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义事业健康发展要求的能力，就需要建设一支“高素质的专业化队伍”。进一步推进监狱工作改革，需要建设一支高素质的监狱专业化民警队伍，比如需要一些精通法律政策的民警准确执行刑罚，深谙教育规律的民警进行教育改造，熟悉生产经营的民警组织罪犯劳动，精通医疗卫生技术的民警做好罪犯日常医疗，等等。然而囿于种种因素，我国监狱民警专业化建设进程缓慢，在一定程度上影响和制约了监狱工作的健康发展。因此，如何进一步推动监狱民警专业化建设是当前监狱工作亟待解决的一个重要课题。

一、我国监狱民警专业化进程的历史回顾

新中国成立之初至改革开放前，由于受“监企合一”和计划经济管理体制的影响，当时的押犯单位不仅像普通企业一样承担大量生产经营工作，而且还要承担对罪犯的刑罚执行、医疗卫生、就业安置以及对监狱干部职工子弟的教育教学等非生产经营性工作，从而使监狱工作显得十分复杂多样。同时，对监狱民警实行企业编制管理①见《司法部、劳动人事部、财政部关于劳改劳教管理机构人员改为行政编制等问题的通知》（85司发劳改字第51号）。。尽管监狱工作复杂多样，但受 “大一统”人事政策的影响，监狱民警中除对医疗卫生等专业技术性较强的工作由专门民警从事外，其余的民警既要管教罪犯，又要进行生产管理（其中具有专业技术的还要进行生产技术指导），故这种“万金油”式的管理模式使监狱民警连简单地分类管理都做不到，遑论专业化。改革开放后，随着社会政治经济形势和监狱押犯结构的变化，党和国家对罪犯教育改造和狱政管理工作专业化提出了新的要求，如1981年召开的第八次全国劳改工作会议（以下简称“八劳”）提出，推行政治、文化、技术“三课”教育课堂化，并要求“监狱民警对罪犯尤其是对青少年罪犯，象父母对待患了传染病的孩子、医生对待病人、老师对待犯了错误的学生那样，做耐心细致的教育、感化、挽救工作。” 1982年2月18日，公安部出台的《监狱、劳改队管教工作细则（试行）》中要求，监狱设立“监区内看守”“狱内侦察”专职人员。与此同时，随着全国专业技术职称评定的恢复和专业技术职务聘任制度的推行，监狱系统也在工程、农业、财会、教育、医疗卫生等领域也恢复了专业技术职称评定和实行了专业技术职务聘任制度。进入上世纪90年代，一些监狱又在民警中评定政工系列职称。这些做法应该说是我国监狱民警专业化建设的重要尝试。1993年，随着《国家公务员管理暂行条例》的颁布实施，监狱民警全部实行“一刀切”即按照国家公务员队伍管理，于是监狱系统逐步停止了生产技术、医疗卫生、教育教学等专业技术职务的评聘工作，从而使以专业技术职务评聘为标志的专业化管理在监狱成为历史。但在监狱工作的实践中，由于生产技术指导和管理、罪犯医疗卫生、监狱工作人员子弟教育教学等工作仍需专业技术人员来做；加之，罪犯改造工作不仅是一项执法活动，也是一门专门艺术，也需要具有一定专业知识和技能的人来做，因而在对监狱民警按照国家公务员管理的“大一统”模式下，监狱难免用普通的行政手段来管理从事专业技术工作的民警，从而使监狱对从事专业技术工作的民警难以按应有的规律进行管理；加之对从事专业技术工作民警的工资待遇体现不出专业技术工作的价值含量，从而在一定程度上抑制了从事专业技术工作民警的积极性和主动性。这在一定程度上影响和阻碍了监狱工作的科学发展。为此，司法部在《2003-2005年监狱劳教人民警察建设规划纲要》中，将“专业化”明确成为监狱民警队伍建设的重要目标之一。在《2006-2010监狱劳教人民警察建设规划纲要》中，则对“专业化”人才的构成比例的具体目标提出了要求，如“法律、监（所）管理、教育学、心理学、信息工程、医学等核心专业比例达到70%，其中心理学专业不低于8%”。在《2011-2015年司法行政系统教育培训规划》中提出，要“根据监狱劳教人民警察的工作特点和履行岗位职责的需要，分类开展专业化培训和技能训练，鼓励干警参加法律、管理、教育、心理、信息工程、医学等核心专业的学历学位教育和在职培训，进一步完善监狱劳教人民警察队伍的知识结构、专业结构。”这为监狱民警专业化建设进一步指明了方向。与此同时，司法部等部门也采取了一些推进监狱民警专业化管理的实践措施：2003年8月，为规范监狱心理矫治专业人才培训，司法部监狱管理局与劳动和社会保障部培训就业司联合下发《关于在监狱系统开展心理咨询资格培训与全国统一鉴定试点工作的通知》；自2004年起，按照监狱体制改革“监企分开”的目标，一些监狱民警被委派到监狱企业任职，从而使一部分从事监狱生产经营工作的民警基本实现了专职化（专职化与专业化是不同的概念）；2008年3月，人事部、司法部提出，在监狱民警中实行“警官、警员、警务技术人员分类管理制度”，从而使官方对监狱“警务技术人员”的专业化管理改革提上议事日程。不难看出，时至今日，我国监狱民警专业化的顶层设计还处于“零打碎敲”阶段，缺乏系统性、规范性和实用性。

二、当前我国监狱民警专业化建设中存在的不足及原因分析

（一）存在的问题和不足

1.专业结构不良。如前所述，司法部在《2006-2010监狱劳教人民警察建设规划纲要》中指出：“法律、监所管理、教育学、心理学、信息工程、医学等核心专业达到70%，心理学不低于8%”。可是，以笔者所在监狱为例，2013年底，大专以上学学历的民警虽占到了94.6%，但具有法学专业背景的只占39.6%，具有管理学、教育学、心理学、信息技术、医学等专业背景的分别占9.3%、10%、1.4%、2.2%和2.5%，这与司法部的要求仍有较大差距。另外，一些监狱民警尤其是35岁以上具有大专以上学历的民警，其学历大多是通过在职学习途径取得的，“含金量”不高。一些监狱具有心理咨询资格证书的民警虽占押犯的2%，但这些民警的专业背景大多与心理学无关。加之所从事的心理咨询是其非本职工作，对心理咨询工作精心钻研不够，实际操作技能不高，影响了罪犯心理咨询与矫治工作的科学发展。总之，专业结构不良，使监狱很难在狱政管理、教育改造等领域有充足的专业人才来“排兵布阵”，这无疑在一定程度上影响和制约了监狱工作的科学发展。

2.培训机制不顺。培训虽是提高专业技能的重要途径，但是由于培训机制运行不科学，在一定程度上影响了监狱民警专业技能的有效提高。如为了达到司法部规定的具有心理咨询资格证的工作人员占押犯比例的指标，一些监狱选送参加国家职业心理咨询师资格考试培训的人员时，虽尽量考虑与心理学专业背景相关的工作人员，但是囿于心理学专业背景的人数极少，只能“赶鸭子上架”选送与心理学专业无关的工作人员参加培训；加之国家职业心理咨询师资格考试培训时间过短，又是“应试”考试，故心理咨询证的“含金量”不高；甚至一些监狱将专业培训作为一种“福利”，使一些监狱民警的培训“学非所用”。

3.分类管理滞后。目前，对监狱民警全部实行公务员管理，而且对一线民警实行看守、管教、生产一肩挑“万金油”式的管理模式，不仅抑制了一些从事专业技术工作民警的积极性和主动性，而且影响了其术业专攻的进取心，使其对所从事的工作“不求上进”，工作中“能混则混”，最终使其专业技能日益萎缩，难以适应当前工作要求。

（二）原因分析

1.思想认识不到位。目前，仍有不少监狱民警尤其是监狱领导干部对监狱民警专业化建设的重要性和必要性认识不足，主要表现：认为监狱工作除医疗卫生外，其它工作尤其是值班看守、思想教育等工作，只要有高中以上文化程度的人人皆可，因而在工作岗位安排上，很少考虑民警的性格、专业等因素；认为推行民警专业化建设是司法部和省监狱管理局的事，与己无关，何况推行民警专业化涉及部分民警的岗位调整，弄不好会出现不良事件，于是在“多一事不如少一事”的心态下“小车不倒只管推”，工作热情不高、信心不足、决心不大、措施不力；对分类概念的外延和内涵缺乏科学认识，认为专业化就是“专职化”，等等。

2.体制改革不彻底。改革在某些地方仍不到位，甚至出现走“回头路”的现象。如在监企分开上，由于目前实行的是“上（省监狱局和集团公司、监狱和子公司）分”“下（监区和车间、场、厂）不分”，致使有些收支仍不规范；又如，因国家对监狱的财政保障不仅是低标准，而且未建立科学的动态增长机制，致使监狱工作所缺的经费仍由监狱企业进行弥补，从而使一些监狱尤其是地处不发达地区的监狱企业的生产经营影响甚至主导监狱工作的现象依然存在。

3.警力配置不达标。2013年底，全国监狱民警和押犯比例为30万/170万=17.8%，低于30年前“八劳”会议确定的警囚比例②见邵雷《中国监狱罪犯教育改造发展状况》，《中国监狱》，2013年第6期。。然而2009年11月司法部下发通知，罪犯劳动、教育和生活现场的监狱工作人员不得低于押犯的3%，同时要求监狱对罪犯要求实行全天候（24小时）、全方位（有罪犯的地方）管理。尽管当前的监狱警力难以满足三大现场执勤带班3%的警囚比例，但为了在罪犯三大现场达到3%的警囚比例，在监狱民警数量严重不足的情况下，监狱不得不延长监狱民警尤其是一线民警的工作时间，致使一线民警普遍存在“连轴转”的现象，造成其体力严重透支，精力不足。在此境况下，不要说其有充足的精力和专门的时间去钻研执法业务，研究改造规律，就连一些基本制度如对罪犯的直接管理制度都落不到实处或无法落实，监狱民警的专业化建设犹如“空中楼阁”。

三、应对策略

（一）提高思想认识，为实行专业化管理夯实坚实的思想基础

思想是行动的先导。首先，必须提高对推进监狱民警专业化建设的重要性和必要性的认识。只有思想认识水平提高了，才会在监狱民警的调配、招录、培训等人事管理中注重“人岗相宜”，分类管理，从而为实行专业化建设夯实坚实的思想基础。其次，应在广大监狱民警中，广泛宣传监狱工作专业化建设的有关知识，切实提高其对专业化建设的重要性和必要性的认识，努力夯实专业化建设的群众基础，提高推动专业化建设的群众自觉，着力浓厚的营造专业化建设的氛围。

（二）加快分类设计，为实行专业化管理提供有力的支撑体系

岗位分类是专业化建设的主要体现。借鉴近年来专家学者对监狱民警岗位的分类研究，结合监狱工作实际，建议对我国监狱民警分为看守、刑务、矫正、事务、医务和监督官六种类型。具体为：1.看守官，从事监狱安全保卫、罪犯看押、危险处置、应急防暴等工作，具体包括监控中心、会见室、保卫科以及监狱门卫等部门和岗位的人员，履行监狱安全警戒职能。2.刑务官，从事罪犯刑罚执行、刑事侦查和罪犯日常行政管理，具体包括刑罚执行科、狱政管理科、狱内侦查科、生活卫生科等部门以及监区从事罪犯行政管理、劳动管理、刑罚执行等部门和岗位的人员，履行刑务和罪犯管理职能。3.矫正官，运用专业知识依法对罪犯思想、文化、心理、行为进行教育改造以及劳动技能训练，具体岗位包括教育改造科、劳动改造科、心理矫治部门、入监监区、出监监区等部门单位人员，履行教育改造、罪犯心理咨询或劳动技能培训职能。4.事务官，从事监狱后勤保障和人事管理工作，具体包括政工人事、财务、行政后勤、信息技术等部门和岗位的人员，履行后勤保障职能。5.医务官，从事罪犯医疗防疫工作，具体包括护理、医疗等部门和岗位的人员，履行医疗服务职能。6.督察官，从事纪检监察、财务审计工作，具体包括纪检监察、审计等部门和岗位的人员，履行监督职能。以上人员职务可分为首席、主管、高级、中级、初级和助理六级，首席为副监狱长或其它监狱领导，主管为科室和监区负责人，高级可为科室、监区领导副职，中级可为科室、监区内设机构或某项工作的负责人，助理为普通民警。民警岗位交流、选用、培训在本类中进行。为防止发生某些民警长时期处于某一级别使收入停滞的现象，建议每级内设立根据年限定期增长的档次工资。这样一来，即使一些民警一辈子处于助理级别，但工资可岁年限增多增长至主管甚至首席级别的工资，会使长期处于一线的尤其是助理级的民警安心致力于业务学习，减少“万马争挤独木桥”带来的负面影响。岗位分类应制定岗位说明书，阐明工作的具体数量、质量等，以明晰民警岗位职责和工作目标，使工作人员明白做什么、如何做、做到什么程度，从而使监狱民警专业化建设有一个参考标准，并建立一套与之相适应的奖罚措施。

（三）深化体制改革，为实行专业化管理构建顺畅的工作机制

体制决定机制，机制影响体制。监狱民警专业化建设要实现良性的运转，首先要建立符合监狱民警职业特点的监狱体制。为此，要深化监狱体制改革，剥离监狱社会负担，纯化监狱职能，扭转以监狱生产主导监狱工作的局面，使监狱警力配置、生产布局、等工作围绕治本安全观来运转，从而为推进监狱民警专业化建设建立顺畅的运行机制。建议有关部门应从“全天候、全方位”和“直接管理罪犯”的要求，并参照现行的工休时间，制定科学合理的警力编制标准，为监狱民警专业化建设提供充足的人力保障。

（四）推行资格制度，从源头上大力优化监狱民警的专业结构

监狱民警作为一种专门性的职业，并不是人人能胜任。故对监狱民警招考应实行国家职业资格制度。具体建议为：国家每年面向社会进行一次国家罪犯矫正人员职业资格考试，考试内容以监禁矫正、社区矫正等知识为主，以法学、心理学、管理学、教育学等知识为辅。监狱招录民警时直接从通过国家罪犯矫正人员职业资格考试的人员中选录。这样，既可保证新招民警具备管教罪犯的基本能力，又能从源头上优化监狱民警的专业结构，从而为监狱民警推行专业化建设创造条件。需提及的是，社区矫正官员也从从通过国家罪犯矫正人员职业资格考试的人员中选录。

（五）改革培训机制，充分发挥培训对民警的“充电”作用

建议监狱在培训民警时，应坚持分类培训并优先聘用监狱系统的资深专家授课。司法部、省监狱管理也可局分别在全国、全省监狱系统中遴选一些既有精深理论知识又有丰富实践经验的民警组成教官团予以巡回授课，并对教官实行动态调整，其调整依据为培训学员对教官的教学效果测评占80%，培训机构对教官的教学效果测评占20%。唯有这样，才能使培训这块“好钢放在刀刃”上，充分发挥培训在成人继续教育中的“加油站”的作用、在推进监狱民警专业化建设中的“催化剂”的作用。