汶川十年 共论防灾减灾

本刊记者 刘亚民｜文、图

在“5·12”汶川特大地震十周年之际，第九届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”5月10日在成都举行。论坛由国家减灾委专家委、四川省减灾委联合主办,应急管理部国家减灾中心、四川省民政厅承办，西华大学、四川省减灾委专家委、四川省减灾中心协办。论坛开幕式由国家减灾委专家委主任、中国科学院院士秦大河主持，应急管理部副部长郑国光，四川省副省长彭宇行出席论坛开幕式并致辞，来自全国防灾减灾领域的专家学者和灾害管理人员200余人参加论坛。

第九届“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”现场

论坛全面回顾了“5·12”汶川特大地震十年来，特别是党的“十八大”以来我国防灾减灾救灾事业发展历程，系统总结防灾减灾救灾工作的实践经验，充分借力专家智库，凝聚各方智慧，深入研究探讨防灾减灾救灾新形势、新思路和新举措，以此推动国家综合防灾减灾与可持续发展。论坛重点围绕汶川特大地震十周年、防灾减灾救灾体制机制改革、防灾减灾救灾科技应用与产业发展、防灾减灾科普宣传教育等展开研讨。

郑国光在致辞中指出，汶川特大地震发生后，在党中央、国务院的坚强领导和全国人民的大力支持下，灾区上下万众一心，攻坚克难，统筹推进科学救灾、科学重建和科学发展，灾后恢复重建取得了历史性成就，有力地促进了四川省经济社会的快速发展，为全国各地防灾减灾救灾工作、保障经济社会发展提供了宝贵的经验。本届论坛的举办，对于深入贯彻落实习近平总书记防灾减灾救灾重要论述和中央关于推进防灾减灾救灾工作部署，进一步推动提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力具有重要意义。应围绕国家防灾减灾救灾体制机制改革和“十三五”时期防灾减灾救灾工作的总体部署，突出问题导向，开展科学分析，破解改革难题，重点加强中国特色应急管理体制研究、防灾减灾救灾科技支撑能力研究、社会力量和市场参与机制研究、防灾减灾宣传教育机制研究和防灾减灾国际发展趋势的跟踪研究，为我国应急管理事业和防灾减灾救灾工作的发展积极建言献策。

论坛期间，国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长闪淳昌，国家减灾委专家委副主任、北京师范大学常务副校长、教授史培军，国家减灾委专家委副主任、中国人民大学教授郑功成等国家减灾委专家委领导，分别就汶川大地震的实践与思考、综合应对各类自然灾害能力建设、应急管理部机构改革等领域的研究作了专题报告并提出了意见建议。来自国土资源部地质灾害应急指导中心，国家行政学院应急管理培训中心的专家学者们，也分别就防灾减灾新理论、新技术，以及推进防灾减灾救灾社会参与的政策等领域的研究作了专题报告，本文特摘录部分专家观点，以飨读者。

国家减灾委专家委副主任、中国人民大学教授郑功成

郑功成：应急管理部，从分割管理走向综合治理

国家减灾委专家委副主任、中国人民大学教授郑功成，在报告中，对汶川大地震十周年进行了回顾，他说：2008年5月的汶川大地震是人类遭遇自然变异的一场大劫难。汶川地震灾后救援与灾后重建也创造了全方位、高速度、跨越式发展的中国奇迹。充分体现了中国的制度优势，是中央高度重视、地区对口支援、全民广泛动员、灾区团结奋斗、全国一盘棋应对重大灾害的成果。但也有一些不足须加以改进，主要是：灾种分割与部门分割导致信息分割，导致市场机制异常乏力，社会力量缺乏有效协同，政府包办救灾与灾后重建可持续性不足等。

郑功成认为，要树立灾害治理理念，灾害集中管理应走向灾害综合治理。灾害管理之目标在于追求理想之减灾效果，因此集中管理需走向综合治理。管理是单向、单一的主动，余皆被动，而治理是多向、多元的互动，均可主动。而涉灾主体包括政府、企事业单位、社会组织、家庭及个人，只有充分调动各方治理灾害的积极性，才能实现分工协作、相得益彰的综合治灾效果。应急管理部消除了灾种分割的体制性缺陷，但需强化综合治理灾害职责，同时摆脱以往政府包办灾害管理的传统，在调动各主体特别是市场主体与社会组织方面多下功夫。

面向未来的综合治灾，郑功成提出4点建议：

一是，打破灾种分治思维定势，牢固树立综合治灾理念，追求灾害损失最小化，实现损失补偿多元化，提供稳定安全预期。

二是，将综合治灾纳入国家治理体系与治理能力现代化建设目标。应急管理部解决了传统体制分割之弊端，但不能只限于应急，须完善综合治灾机制，包括：内设机构设置合理并能高效协同；综合治灾规划方与方案之设计；应急管理部门与市场、社会主体之有效协同；公共资源配置及对其他资源的有效撬动；灾害信息共享平台、防灾减灾救灾教育与宣传平台构建等。

三是，完善综合治灾之法制与财税政策，进一步明确灾害综合治理之行为导向。必须加快推进综合治灾法制建设；必须充分调动市场主体、社会组织和家庭及个人参与灾害治理之积极性；必须改变守法成本高、违法成本低现象；必须改变救灾超越发展的现象。

四是，强化灾害治理之行政问责。应急管理部门统一行使灾害治理之行政权，是走向综合治灾的关键性步伐，更赋予其足够的权力、能力与资源，但若管理失当，顾此失彼或厚此薄彼而恶化灾害后果，必须强化行政问责。

中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心教授李雪峰

李雪峰：推进防灾减灾救灾社会参与的政策选择

李雪峰教授在报告中，首先介绍了“推进社会参与的意义”，其主要有三重：一是落实习近平总书记的公共安全思想，即依靠人民、发动群众、再造体制、完善机制；二是提升全社会防灾减灾救灾能力，即事前的建设韧性社区和韧性社会；事发时的构建全方面立体化安全监控网；事中的完善全面动员型救灾体系；事后的建构广泛参与型重建体系；三是支撑“一带一路”安全发展。

其次，对“社会参与范畴”进行了辨析，主要分为广义社会参与和狭义社会参与。其中广义社会参与包括4类：一是社会组织参与（基金会、志愿救援队等），其中有半官方组织和政府主导的志愿者组织等；二是企业组织参与，主要是应急产品与服务提供商；三是国际政府间组织参与，如联合国机构等；四是国际非政府组织参与，比如国际化志愿者组织等。狭义社会参与，主要包括地方性NGO、多地型NGO、跨国型NGO等社区志愿者组织，可分为政府指导型和自我主导型。

报告中，李雪峰教授还介绍了两个应急志愿者建设项目试点，包括自上而下完善应急队伍体系的成都市，其民兵综合应急救援大队，建制规模1 000人，可以处置重大突发事件；以及着力于社会应急力量培育的雅安市群团组织社会服务中心，其类似一个专门孵化器，对当地社会组织的办公用房、管理、方式方法给予支持和资金资助，服务于当地的灾后重建。

对于推动社会组织创立、使用、评价的相关政策选择，李雪峰教授进行了言简意赅的诠释。例如，针对“创立”有3个关键词，分别是创立、生存、生长。其政策选择有3类：即产品加工型政策，政府主导的基层与社会应急志愿队伍建设；生命孵化型政策，政府培育、孵化各种社会组织；生态建设型政策，政府通过提供战略指引、购买服务等支撑社会组织发展。

针对“使用”的3个关键词，分别是统筹、协同、参与。其政策选择也有3类：规制型政策，设置准入门槛、规定行为准则（法律手段）；管理型政策，整合到综合管理体系中（行政手段）；治理型政策，支持形成动态参与网络（协调机制）。

针对“评价”的关键词是奖优汰劣、适者生存。其政策类型亦有3类：干预型政策，政府直接出面的奖与评（优胜劣汰）；支持型政策，支持社会自发的评价体系发展；市场型政策，通过“市场”机制自然评价。

对于社会参与政策落地，李雪峰教授还提供了组织、计划、沟通3个视角供与会者参考，他分别从国家、部门、地方、社会等不同层面；战略指引、长期规划、应急预案、行动计划等不同计划；政策与法律宣贯，友好型舆论氛围营造，组织界内与跨界的交流、学习等不同沟通方式，予以了详细阐述。

地震预警四川省重点实验室主任、国家“千人计划”人才王暾

王暾：关于构建我国灾害预警体系的政策法规思考

王暾主任立足我国地震预警体系构建的实践，分享了其对我国灾害预警体系的政策法规思考。

首先，他介绍了“地震预警的特点和我国地震预警的现状”。地震预警系统是全自动的秒级响应的物联网；其次技术系统理论上存在误报、漏报的可能。系统可靠性等性能由技术系统本身决定，而非建设地震预警网的机构的行政级别。国内地震预警以中国地震局及其直属机构为力量之一，其从2000年开始研发地震预警技术，在兰州、首都圈、福建和珠三角区域、川滇交界（2016）建设了覆盖约40万km2的地震预警网。此外，在汶川地震后，在各级党委、政府及相关部门的支持下，成都高新减灾研究所得以创建，并形成了世界领先的预警成果，开展了各行业的示范应用。例如，自2011年9月20日起，已持续7年安全服务社会，在微博领域，为35家政务和媒体微博，1 300万+的粉丝服务；在广播电视领域，汶川、北川、茂县等多地启用了电视地震预警，等等。此外，在过去十年，成都高新减灾研究所的主要工作是：推进制定地震预警应用对策体系；制定地震预警的标准体系；形成地震预警风险控制体系。

王暾认为，当前地震预警的主要问题是“最后一公里”严重不足。他建议，地震预警的政策、法规要遵循以下规律，一是目标上，地震预警应同步启动全社会应急响应，政府的领导、引导非常重要。二是评价政策法规标准，应以民众在地震灾难前能否接收到良好的预警为标准。

最后，他认为地震预警领域的“放管服”是可行的。当下，建议厘清政府责任，鼓励社会力量参与，即以公众、工程能够收到良好预警为评价依据制定政策、法规；灾害预警同时需要考虑政府责任和技术属性，政府与非政府机构之间的合作是做好灾害预警的必要条件；国家相关部门包容、支持、肯定社会力量建设灾害预警网，支持各级各地县级以上政府授权在本区域内发布（属地管理），主管部门支持采用社会力量建设的灾害预警网服务社会。

在汶川地震十周年之际，王暾呼吁：以民众能够尽快收到预警为目标，各方形成合力，引领中国和全球灾害预警事业发展。