建立特定类型案件调解前置机制研究

邓超

摘 要：调解相对于诉讼而言更灵活、更温和，本文构想构建社会化多元调解前置机制，将一定类型案件纳入诉前强制调解，发挥调解过滤器的功能，降低纠纷进入诉讼的比率，达到稳定社会的效果。

关键词：诉前调解；机制构建；基层社会治理

一、调解前置程序的定义

调解是我国法文化的重要资源，是中华法系的基本标志之一，被称为“东方经验”，我国现行的调解制度体系主要由司法调解、人民调解、行政调解为主体构成。调解作为一种纠纷解决方法，不仅具有基本的化解矛盾平息纷争的功能，还具有社会治理的功能。通过司法调解确实化解了很多矛盾，然而随着社会价值的多元化、社会结构的分散化、社会关系的契约化以及当事人主体意识的觉醒，有限的司法资源已不堪日益膨胀的纠纷带来的重负，全国各地法院都面临案多人少的困局。破解法院“案多人少”的矛盾，要从“案多”与“人少”两个角度来应对。一是破解案多的矛盾，通过分流的方式，由全社会共同承担纠纷化解的职责，实现法院受案数的降低，二是破解法官人少的矛盾，通过吸纳全社会的调解资源共同参与解决纠纷，实现人员的增加。笔者理解调解前置的实质是纠纷在法院立案前必须先经过调解，必须即为强制。虽言为强制，但是20多年来，为适应社会变革的需要，司法部门不懈努力进行了各种改革试点，特定类型案件需先进行调解通过实践已得到当事人的理解，实践结果也得到了当事人的认可。构建诉前调解也即调解前置程序的时机已经成熟，只有将大量简易纠纷引至诉讼外解决，才能保证优质稀缺的司法资源真正用在诉讼外程序无法解决的案件上。

二、适用调解前置案件类型

根据《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条的规定，离婚纠纷、婚约财产纠纷、离婚后财产纠纷、离婚后损害责任纠纷、夫妻财产约定纠纷、同居关系纠纷、分家析产纠纷、收养纠纷、监护纠纷、继承纠纷、扶养纠纷、抚养纠纷、赡养纠纷、宅基地纠纷、相邻纠纷、劳务合同纠纷、道路交通事故损坏赔偿纠纷、未涉及刑事案件的生命权、健康权、身体权纠纷这些传统类型的案件，因进入诉讼程序后調解始终贯穿其中，已经有很好的调解意识基础，在将其列入诉前调解机制后，当事人易于接受，调解员容易开展工作，可以说，传统类型案件仍会是调解前置的重点。尤其是家事纠纷案件，双方的矛盾往往比较尖锐，而这急遽的冲突却来源于血缘关系。在解决这类矛盾时应采用使双方对抗较少的方式。我国民事司法领域进行的一系列改革是从职权主义向当事人主义过渡，在改革的过程中忽略了家事纠纷与一般财产纠纷的区别，完全按照当事人主义诉讼模式制定了同样的程序与规则，使得家事纠纷的当事人在法庭上的对抗情绪增强。而家事纠纷调解前置的作用体现在以非对抗的方式解决纠纷，能够弥补诉讼程序忽视心理疏导、情感修复不足的缺点，有助于恢复社会关系，预防家事纠纷演变为刑事案件。

三、社会化多元调解前置机制的基本路径

整合社会各方调解资源，建立全方位、多层次的社会化多元大调解体系并健全诉调对接机制，是一项综合性的系统工程，需要地方党委牵头、领导、通过政府组织建立。政府、法院、司法局应当密切与各社会组织的沟通联系，推动调解前置平台的建立，可从以下各方面开展工作：

（一）政府在财政预算中应预留调解经费，制定调解津贴的标准，对调解案件类型进行疑难复杂、简单快速、成功、未成功的区分，在经费的计算上突出难易有别；笔者建议疑难复杂、人数众多、社会影响大的案件，调解一件津贴为800元-1500元，调解成功的再增加500元，简易纠纷调解一件津贴为200元-400元，调解成功的再增加200元，在此基础上，人民法院对协议进行司法确认的，每件加100元；

（二）在司法局成立多元调解前置办公室，由司法局工作人员担任负责人，连同法院诉讼服务中心工作人员、政府法制办工作人员拟定出申请调解书、调解告知书、模板式调解笔录、调解协议、终止调解书、卷宗装订顺序、卷宗归档管理办法，由各调解委员会统一适用。各调解委员会调解的案件必须形成卷宗，报该办公室存档，办公室对案件进行核实后，依照政府制定的津贴对照案件情况，核算津贴后报政府财政部门，财政部门审核后发放津贴；

（三）根据《中华人民共和国人民调解法》的规定，村级人民调解员来源于村民，由村民会议推选出本村德高望重、公道正派、善于联系群众，具备一定法律知识的村民担任人民调解员，但随着农村大量村民外出务工，农村人员结构发生重大变化的情况下，现任的调解员多是退休的村干部、老党员，这一类人的调解经验丰富，但精力、脑力已逐步减退，急需年富力强的中青年补充到调解员队伍中。但调解员无固定收入，很难吸引人才。且村民大会的召开并非易事，对人民调解员的推选和补选急需出台明确的办法。笔者建议在人口达到一定规模的村居根据人口数量设置相应的专职村（居）级人民调解员职位，配备办公室、桌椅、电脑、打印复印设备、车辆，由镇级财政配备基本薪酬。基层人民法院应定期为调解员进行法律知识、写作知识的指导培训，在培训时应当结合实际，加强对相邻关系、土地承包、劳动合同、侵权责任、建筑施工方面法律知识及处理方式的讲解；

（四）指导各街道、居委会、社区、乡镇、村委会建立运作有序的人民调解委员会，形成从村到镇到县市调解组织的纵向覆盖；

（五）积极与人力资源和社会保障局、消费者协会、工商局、卫生局、安监局、交警支队、妇联、残联等单位建立密切的工作联系，指导其建立行业调解委员会，形成调解组织的横向联合；

（六）法院、司法局在每个自然村（居）聘请德高万众的村民作为诉讼联络员，诉讼联络员负责了解本村的矛盾，排查各类隐患、协助法院送达文书、协助法庭、司法所处理纠纷。在村民发生矛盾后引导其到村镇调解委员会进行调解，诉讼联络员参与调解的，调解委员会应形成台账，报多元调解前置办公室，法院及司法局根据案件难易程度，对调解员给予每件100元-300元的补贴，该经费由法院、司法局各承担一半。

四、调解前置是基层社会治理的有效方式

多方参与的调解前置机制使得社会治理的主体不再限于政府，解纷主体不再限于法院。诉前调解组织天然的群众性，切合了社会管理创新中自我管理、自我服务的思想。诉前调解机制的实际运作也并非一个机构能够操作，在解决纠纷、排查矛盾的过程中往往需要司法局、信访部门、法院、检察院、公安局广泛参与，才能形成化解矛盾的合力。调解采用的劝说、感化、教育、引导等相对温和的方式，让当事人平等协商，消除对立、缓和矛盾，避免了行政行为所带来的抵触情绪。虽然诉前调解不是万能的，但较之诉讼程序有着自愿、便捷、不僵化社会关系的优点，较之行政行为有着迅速、灵活、平等的优点。各调解组织在实现调解职能的过程中，能有针对性的对各种矛盾纠纷进行预防、调处、把矛盾解决在爆发前，避免纠纷扩大，能实现社会治理所要达到的效果。

[参考文献]

[1]沈恒斌著.多元化纠纷解决机制原理与实务.厦门大学出版社，2005.

[2]范愉著.非诉讼纠纷解决机制.中国人民大学出版社，2000.

（作者单位：福泉市人民法院，贵州 福泉 550500）