土地财政、新型城镇化对公共服务的影响

李 斌，金秋宇，卢 娟

(湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410000)

一、问题提出

伴随着城镇化的不断推进、技术的不断进步以及物质产品供给能力的不断提升，中国的社会消费需求中对教育、医疗、卫生、社会保障、环境保护等方面的公共服务需求日益增加。在中国，地方辖区的基础设施、教育、医疗、卫生、社会保障等公共品都是以高度分权的形式由地方政府提供。在税收收入不足、财政支出压力巨大的情况下，地方政府的基础设施投资和公共服务供给不得不依赖于以土地出让收益为代表的土地财政收入。然而，土地财政在为政府的财政支出提供重要资金支持的同时，其对供给结构也产生了一定的扭曲效应并呈现出显著的区域差异。

目前，中国正处于经济社会急剧转型、旧城镇化向新型城镇化转变、土地财政亟待转型的时期，在经济发展不平衡、基于政绩考核的政府竞争下的财政支出偏好、户籍制度约束等诸多因素的共同作用下，中国公共服务供给出现了规模不足、质量不高、发展不平衡等短板，具体表现为地区公共服务总体供给不足、供给水平与经济发展水平不相适应、供给结构不均衡、公共服务资源分布不均、地区及城乡之间公共服务差距逐步扩大，等等。中国仍处于城市化发展的加速期，这种公共服务供给不足、公共服务非均等化的现象必然会降低城市化的整体水平，阻碍城市化健康有序地发展。

十八届三中全会提出城镇化的重心是基本公共服务的城乡一体化、均等化。“十三五”阶段正是“基本公共服务均等化总体实现”的关键时期。本文拟探讨土地财政、新型城镇化对公共服务的影响，实际上是探究中国财政分权、政治集权体制下地方政府公共财政的改革问题以及现阶段各地区快速城市化过程中的“土地城市化”与“人口城市化”的协调发展问题，从而探索推进新型城镇化健康有序发展、建立健全基本公共服务体系、让发展成果更好地惠及广大社会成员的有效途径。

二、文献综述

(一)土地财政与公共服务

从近十年来国内外研究土地财政对公共服务的影响的相关文献来看，学者们的看法不尽相同。大部分学者强调了土地财政于公共服务的负面影响，认为土地财政对公共服务产生了“挤出效应”，扭曲了供给结构。布兰查德和施莱费尔(Blanchard & Shleifer，2001)指出政治上的中央集权使得中央政府可以采取政绩考核的方式迫使地方政府“为增长而竞争”[1]；李宏彬和周黎安(Li & Zhou，2005)、田传浩等(2014)的实证研究表明，土地财政收入是城市道路等地方经济性公共物品供给增长率提高的显著促进因素，而其对诸如教育、医疗、卫生等非经济性公共物品供给的增长速度影响并不显著，甚至显著降低了其中部分公共物品的增速[2-3]。左翔和殷醒民(2013，2014)认为“招、拍、挂”国有土地获得土地出让金的土地财政模式对公共物品的供给结构具有很大的扭曲作用，表现为重基础设施建设、轻公共服务[4-5]。

另有部分学者肯定了土地财政对公共服务供给的正面影响，认为土地财政对公共服务供给具有推动作用。有研究表明，土地及相关房地产税收是地方进行公共服务供给的主要财政来源。如埃德温·米尔斯(Mills Edwin，2003)指出物业税占英国和爱尔兰地方税收的100%，在美国的占比约为75%，澳大利亚和加拿大的占比也很高[6]。卢洪友等(2011)通过实证研究发现，地方土地财政收入提高了辖区内公共服务水平，土地税费占地方财政收入比重的提高显著增加了地方基础设施建设、教育服务和城市公共环境的供给水平[7]。李鹏(2013)采用省级面板数据进行实证分析，结果表明人均土地出让金越高的地区，基础设施类和公共服务类的地方财政支出越高[8]。此外，陈永正和董忻璐(2015)指出土地财政地区差异的显著存在，引起公共服务供给呈现出显著的区域差异[9]。

(二)城镇化与公共服务

一直以来，城镇化进程中的公共服务问题备受广大学者关注，大量研究发现城镇化对公共服务的改善具有积极作用。王伟同(2009)的实证研究表明，城市化发展对地区公共服务的供给水平及供给规模具有显著的正向影响[10]。豆建民和刘欣(2011)认为，通过引导人口流向人口承载力较强的城市，促进生产要素与人口在区域内的集中，可以显著降低人均基本公共服务的供给成本，从而对该地区的公共服务供给产生了积极影响[11]。徐盈之和赵永平(2015)认为新型城镇化对基础教育和医疗卫生等公共服务具有积极影响[12]。

同时，也有学者注意到了过快的城镇化进程中所呈现出的公共服务供给滞后、区域差距不断扩大等问题。《中国新型城镇化规划(2014—2020)》显示，2013年中国常住人口城镇化率已达53.7%，而中国的户籍人口城镇化率却只有36%左右，暴露出了严重的“半城镇化”问题。巴尼·科恩(Barney Cohen，2006)认为，过快的城市化进程致使发展中国家政府的公共服务供给压力不断增大[13]。张晓杰(2010)研究发现，在城市化水平不断提高、各地区城市化率差距不断缩小的同时，其区域间基本公共服务水平的差距日趋扩大[14]。

综上所述，已有研究已意识到土地财政、城镇化对公共服务供给的重要影响，并得出了很多有价值的成果，但仍然存在几点不足：第一，关于土地财政对公共服务供给的正、负影响的结论过于片面，未能将不同地区多种客观影响因素导致正、负效应发挥程度不同的可能性考虑进来；第二，城镇化对公共服务影响的相关研究主要集中在传统城镇化与公共服务的分析与探讨上，仅有较少文献进行了实证检验，新型城镇化视角下的城镇化对公共服务的影响研究比较少见；第三，将土地财政、新型城镇化、公共服务供给三者纳入统一体系的研究尚不完善。

针对上述不足，本文将通过构建公共服务指标体系，量化分析中国各地区的公共服务供给水平，并基于理论分析，构建动态空间计量模型，实证检验土地财政、新型城镇化对公共服务的影响，最后针对中国基本公共服务事业的发展提出相应的政策建议。

三、理论分析及研究假设

(一)新型城镇化与公共服务

截至2016年年末，中国常住人口城镇化率为57.35%。根据世界城镇化发展的普遍规律，中国的城镇化率仍处于30%～70%的快速发展区间。伴随着城镇化的快速发展，广大人民对于公共服务的需求日益提高，基本公共服务体系的覆盖面相应不断增大。《国家新型城镇化规划(2014—2020)》指明中国新型城镇化的目标是要有序推进农业转移人口市民化，实现城镇基本公共服务全覆盖，促进社会全面发展。由此可见，新型城镇化的发展对改善公共服务具有积极的作用，推动城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖，既是以人为本的新型城镇化的内在要求，也是提升新型城镇化发展水平、使更多人享受到现代城市文明和改革发展成果的有效选择。

基于以上分析，本文提出假设1：新型城镇化有利于提高公共服务供给能力，对改善基本公共服务具有积极作用。

(二)土地财政与公共服务

1.土地财政对公共服务的直接影响

在中国，地方政府是公共服务供给的主要承担者。由于基础设施建设、基本公共服务供给所需资金数额庞大，地方政府主要依靠土地财政收入筹集，故而土地财政对地方政府的公共服务供给存在直接的影响。从理论上讲，土地财政对公共服务供给存在正向效应。土地财政规模的扩大直接扩充了地方可支配财力，更好地支撑了日益增长的公共支出需求，有利于公共服务供给数量和质量的不断提高。然而，一些地区土地财政规模的扩大并没有带来公共服务供给的提升，有些地区甚至出现了公共服务供给水平相对下降的情况。这类现象看似违背常规理论，实则不然。原因在于，中国现行财政和分权体制导致地方财力、财权与事权不匹配，地方政府的财政收入与支出存在较大的缺口。同时，以“GDP增长”为核心的地方官员政绩考核制度更是强化了地方政府的投资冲动。在地方政府可支配财力有限的情况下，地方政府有强大的动机将更多的支出投入到基础设施的建设当中，而相对缩减了教育、医疗、卫生、社会保障等非经济性公共品的支出，从而对公共服务产生了一定的“挤出效应”。由此可知，一个地区的土地财政对该辖区的公共服务供给的实际影响往往取决于相互对抗的正、负效应孰强孰弱。

基于上述分析，本文提出假设2：土地财政对公共服务的影响具有不确定性，最终影响取决于正、负效应的实际对比，不同地区可能呈现出不同的影响。

2.土地财政的城镇化效应

在中央财政转移支付不足、地方政府财政预算外约束缺失的情况下，土地财政为城镇化建设提供建设用地和主要资金支持，成为推动城市化进程的重要动力。然而也有一些学者研究发现：地方政府的土地财政对城镇化发展产生了一定的扭曲效应——地方政府往往积极推动空间城镇化、消极应对人口城镇化[15-16]。强调“以人为本”的新型城镇化是“人”的城镇化，新型城镇化水平的提高离不开人口城镇化的发展。土地财政对新型城镇化的扭曲作用直接抑制了城镇化的健康可持续发展。考虑到城镇化对公共服务供给有着直接的影响，本文认为土地财政的城镇化效应将会对公共服务供给产生间接影响。

基于以上分析，本文提出假设3：土地财政阻碍了新型城镇化的发展，进而对公共服务产生一定的抑制作用。

四、公共服务指标体系的构建和分析

(一)构建公共服务指标体系

要实证检验土地财政和新型城镇化对公共服务的影响，必须对公共服务供给水平进行量化测度。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出：基本公共服务的范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。本文基于该文件鉴》(2005—2015年)。

表1 公共服务水平评价指标体系

数据来源：《中国统计年鉴》(2005—2015年)、《中国区域统计年

所述定义，参考相关学者的研究成果[17]，从文化教育、科学技术、医疗卫生、劳动就业、社会保险5个层面，选取12项指标对基本公共服务水平进行测度，定量分析中国公共服务供给状况。

利用2004—2014年全国30个省区(数据原因，西藏和港澳台地区除外)的各项数据，在对数据进行标准化处理的基础上，运用熵值法得出各项指标的权重，如表1所示。

(二)测算结果分析

基于上述指标体系和计算方法，本文测算了中国30个省2004—2014年的地区公共服务得分。为了更为清晰地显示地区间公共服务水平差异，参考相关学者的方法[18]，在计算出各地区公共服务原始得分后，通过下述转化方法将其转化为相对指数：

(1)

(2)

最终的计算结果Yit″ 即为i地区第j年的公共服务水平与全国公共服务平均水平的差异度指数。数值大于ln2(≈0.7)表明该地区当年的公共服务水平在全国平均水平之上。

基于上述方法，本文测算了各地区2004—2014年的公共服务水平差异度指数。测算结果显示：北京、上海、天津等一线大城市的公共服务水平相对较高，而云南、贵州、广西、河南、四川等欠发达地区的公共服务水平较低，原因可能是公共服务供给水平正相关于经济发展水平；以0.7作为全国公共服务的平均水平，可以发现全国只有不到三分之一的地区处于平均水平之上，且大多数位于东部地区，中、西部地区的大多数处于平均水平之下，可见，中国公共服务水平普遍不高且地区间的差距明显，整体上呈现出“东高、中西低”的特征。

五、实证分析

(一)模型设定

为验证前文假设，本文针对中国30个省区2004—2014年面板数据，构建计量模型实证分析土地财政、新型城镇化对公共服务的影响。考虑到公共服务及其他主要变量可能存在空间相关性，使用截面数据的莫兰指数(Moran’s I)对其进行初步判断，以为选择计量模型提供依据。莫兰指数计算公式如下：

(3)

表2 主要变量各年度莫兰指数

注：***、**、*分别代表在1%、5%、10%的水平上显著。

从计算结果可以看出，除2012、2013、2014三个年份外，被解释变量lnPUB的莫兰指数均高度显著且符号为正，说明该变量存在显著的空间正相关，即各地区公共服务存在明显的空间集聚效应；lnURB、lnLFR、lnPGDP等变量的莫兰指数也均高度显著为正，故而应考虑采用空间计量模型进行实证。

基于理论分析，本文构建如下动态空间回归模型：

lnPUBit=α0+α1lnPUBi(t-1)+ρW×lnPUBit+α2lnLFRit+α3lnURBit+α4lnLFRit×lnURBit+
α5lnSECit+α6lnTHIit+α7lnPOPit+α8lnPGDPit+εit

(4)

其中，i表示地区、t表示年度，εit为随机干扰项。lnPUBit表示i地区第t年的公共服务水平，lnPUBi(t-1)为公共服务水平的滞后一期，用来衡量公共服务供给的时间惯性；W代表空间权重矩阵，本文使用相邻矩阵；lnURBit、lnLFRit、lnSECit、lnTHIit、lnPOPit和lnPGDPit则分别表示i地区第t年的新型城镇化水平、土地财政规模、第二产业占地区生产总值比重、第三产业占地区生产总值比重、人口密度和经济发展水平；交叉项lnLFRit×lnURBit用来衡量土地财政的新型城镇化效应。

(二)变量选取与数据来源

根据前述模型设定，本文选取的关键变量有：(1)公共服务(PUB)，如前文所述，本文以测得的各地区各时期的公共服务差异度指数代表各地区的公共服务水平。(2)新型城镇化(URB)，参考相关学者研究成果[19]，本文从城镇化基本水平、经济发展、社会建设、生态建设、文化建设5个方面构建新型城镇化指标体系，选取16个衡量中国各地区新型城镇化水平的二级指标，并利用熵值法进行赋权，测算各地区各时期的新型城镇化指数。结果见表3。(3)土地财政规模(LFR)，本文使用各地区每年的土地出让金总额与地方财政收入的比值来衡量该地区当年的土地财政规模[20]。(4)其他控制变量，本文选取经济发展水平(PGDP)、人口密度(POP)、产业结构(SEC、THI)等变量作为控制变量。其中，使用平减后的人均GDP衡量经济发展水平，用第二产业、第三产业增加值占地区生产总值的比重代表产业结构。

由于2015年起土地财政相关数据缺失，受限于土地财政数据的可得性，本文的样本区间选为2004—2014年，相关数据来自《中国统计年鉴》(2005—2015年)、《中国区域统计年鉴》(2005—2015年)、《中国国土统计年鉴》(2005—2015年)、《中国环境统计年鉴》(2005—2015年)。部分数据用各地区国内生产总值指数进行了平减，以消除价格因素的影响。另外，考虑到区域发展水平的差异，本文将全国分成东、中、西部三大区域，分别进行实证计量分析。

表3 新型城镇化水平评价指标体系

数据来源：《中国统计年鉴》(2005—2015年)、《中国区域统计年鉴》 (2005—2015年)、《中国环境统计年鉴》(2005—2015年)。

(三)实证结果分析

1.基本估计结果

根据所设定的动态空间自回归模型，本文实证回归结果如表4所示。回归结果所列的5个模型中，模型M1作为基础仅考虑土地财政和新型城镇化对地区公共服务的直接影响；模型M2加入了土地财政的新型城镇化效应；模型M5同时考虑了第二、三产业占地区生产总值的比重、人口密度、人均GDP等控制变量的影响；模型M3是在模型M5的基础上去掉了土地财政与新型城镇化交叉项的影响；模型M4是在模型M5的基础上去掉了土地财政的直接影响。综合考虑拟合优度和变量显著性等因素，本文以M3、M4、M5的回归结果为主展开分析。

解释变量中，lnPUB(-1)系数显著为正，说明前期公共服务水平对本期公共服务有明显影响。空间相关系数ρ为负但并不显著，可能的原因是中国的公共服务事业发展落后于经济发展，公共服务水平整体偏低，限制了空间集聚效应的发挥。

表4 全国动态空间自回归模型的回归结果

表4(续)

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著，各变量统计量括号内为t值，Moran’s I和Sargan统计量括号内为P值。

新型城镇化(lnURB)系数在上述模型中均显著为正，说明新型城镇化对于公共服务水平的提升具有促进作用，由此验证了假设1；M3中土地财政规模(lnLFR)系数显著为负，说明从全国来看土地财政对于公共服务表现出了显著的抑制作用。造成这种结果原因是在以“GDP增长”为主要衡量指标的政绩考核制度下，地方政府将可支配资金更多的投入到基础设施建设中，挤出了公共服务投资。说明现阶段地方政府的公共品投资与供给结构存在较大的扭曲；M5中土地财政(lnLFR)系数为负，土地财政与新型城镇化的交叉项(lnURB×lnLFR)系数为正，但二者均不显著，而M3模型将变量lnLFR去掉后，交叉项(lnURB×lnLFR)系数显著为负，说明土地财政对于公共服务的直接影响相对较小，其更多的是通过影响新型城镇化的发展而间接抑制公共服务水平的提升，由此验证了假设3。出现这种结果的原因一方面是各地区城市和开发区规模的过度扩大，造成了“土地城市化泡沫”，严重限制了城镇化的集聚效应；另一方面是地方政府主导下过快的“土地贴现”行为加剧了地价和房价的快速上涨，城市生产和生活成本随之不断上升，直接抑制了人口城市化的发展，也在一定程度上影响了城市规模效应，说明土地财政亟待转型。

经济发展水平(lnPGDP)系数显著为正，表明经济是刺激公共服务水平提高的重要原因；产业结构(lnSEC、lnTHI)系数显著为正，表明产业结构对于公共服务存在显著的促进作用。第三产业占比的系数约为第二产业占比的4倍，说明第三产业的促进作用要显著强于第二产业，表明产业结构的优化升级将有利于公共服务水平的提升；人口密度(lnPOP)系数显著为正，说明随着地区人口密度的增大，地方政府对于公共服务的供给将不断增加。

2.分区域估计结果

为反映区域发展水平的差异性，本文将30个省级区域分成东、中、西部三大区域*本文采用国家统计局最新的三大地带划分方式，其中东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；剩余为西部地区。，并采用M3、M4、M5三个模型对三大区域依次进行实证计量分析，回归结果如表5所示。不难发现，分区域回归后，其估计结果与全国层面的估计结果存在一定的差异。

三大区域的公共服务供给均表现出了较强的时间惯性，同时也呈现出了一定的区域差异：中、西部地区的lnPUB(-1)系数显著为正，东部地区显著为负，说明中、西部地区前期公共服务供给显著促进了本期的公共服务，而东部地区前期的公共服务在一定程度上抑制了本期公共服务水平的进一步提高。可能的原因是中国人口流动相对集中，大量流动人口向有着优越的区位条件、一定的经济社会政策偏向、相对完善的基础设施、公共服务优势显著的东部地区集聚。相较于快速增加的公共服务需求，东部地区的公共服务供给略显不足。东、西部地区的ρ高度显著为正，表明这两大区域的基本公共服务水平呈现出明显的正向空间集聚，说明相邻地区的公共服务对本地区的公共服务存在显著的影响，其原因可能在于影响公共服务供给的相关因素如经济发展水平、城镇化水平、土地财政规模等均具有经济或地理层面的集聚性。

东、中部地区的lnURB系数显著为负，西部地区显著为正，说明了城镇化水平相对较高的东、中部地区的城镇化建设对公共服务存在着挤出效应。原因可能是以东部地区上的几个特大城市为典型代表的地方政府，在城镇化的发展与建设中片面追求城市规模以及高城镇化率、在公共服务资源配置上过于注重经济效应而忽视社会效应，使得城镇化的质量远远滞后于城镇化的速度，偏离了新型城镇化的科学内涵。由此可见，中国亟须转变不合理、不科学的旧城镇化发展模式，加快推进新型城镇化建设。

三大地区的土地财政对公共服务直接影响均表现出了显著的抑制作用，且由系数可知，挤出效应由东到西依次减小；东部地区的交叉项系数显著为正，中、西部地区的交叉项系数显著为负，主要原因可能是中西地区土地财政发展滞后于东部地区，其对土地财政的依赖程度远远高于东部地区，而土地财政发展的不同阶段以及地方政府对土地财政依赖度的高低都会对新型城镇化的发展产生不同程度的影响。回归结果说明了中、西部地区的土地财政有待进一步发展。此外，各地区对土地财政的依赖程度要适度。

东、西部地区人均GDP高度显著为正，东部地区的系数相对更大，说明经济发展水平越高对公共服务的促进作用越强；从产业结构来看，中、西部地区第二产业占比对公共服务的影响显著为正，东部地区虽呈现出正面影响但并不显著；各区域第三产业占比均显著为正，且通过对比观察系数发现，东部地区的第三产业占比系数高于全国的回归结果，中、西部地区低于全国的回归结果。主要原因是东部地区产业结构相对优化，第二产业占比较低而第三产业占比较高，这进一步说明了产业结构优化将有利于各地区公共服务事业的发展提升。

表5 分区域动态空间自回归模型的回归结果

表5(续)

注：***、**、*分别代表在1%、5%、10%的水平上显著，各变量统计量括号内为t值，Moran’sI和Sargan统计量括号内为P值。

六、主要结论和政策建议

本文首先对新型城镇化、土地财政影响公共服务的机理进行阐述；而后构建公共服务指标体系，测算分析各地区公共服务供给水平；最后针对测算和整理所得的省级面板数据，构建空间自回归模型，实证检验土地财政、新型城镇化与公共服务之间的关系。

全国层面研究表明：(1)新型城镇化的发展显著促进地区公共服务水平的提升；(2)土地财政对公共服务表现出了显著的抑制作用；(3)土地财政通过阻碍人口城镇化的发展间接抑制了公共服务水平的提高；(4)人均GDP、人口密度以及第二、第三产业均是促进公共服务的显著因素，其中第三产业对公共服务的促进作用要强于第二产业。

分区域层面研究表明：(1)城镇化发展迅速的东、中部地区的城镇化发展在一定程度上挤出了公共服务，侧面说明了东、中部地区片面追求速度的城镇化发展偏离了新型城镇化的科学内涵；(2)土地财政对公共服务的挤出效应由大到小依次为东部、中部和西部；(3)土地财政发展超前、依赖度相对较低的东部地区的土地财政的新型城镇化效应表现为显著的正面效应，而土地财政发展滞后、依赖程度相对较高的中、西部地区则表现出了显著的负面效应；(4)第三产业占比相对较大的东部地区的第三产业对公共服务的促进效应高于全国平均水平，中、西部地区低于全国平均水平，可见产业结构的优化升级将有利于公共服务供给的增加。

基于理论假设和实证结果，本文提出以下政策建议：

中国城镇化建设必须摒弃片面追求城市规模扩大、空间扩张的粗放型、外延型城镇化发展模式，走注重质量的内涵型新型城镇化道路。首先，应优化城市规模结构，适当发展小城镇、重点发展中小城市、着力发展大城市、合理限制特大城市；其次，要加强引导土地集约利用，通过科学的城市土地集约评价来控制城市空间的过度扩张，使城市人口与第二、三产业随城市用地扩张而同步集聚；最后，各地区政府应在综合考虑地区的资源禀赋、经济发展水平、工业化水平、空间承载力等客观条件后，合理引导人口的迁移流动。

另外，要深化改革土地及相关制度，促进土地财政转型，继续发挥土地财政的积极效应。首先，拓宽供应土地的渠道，改革农村集体土地流转制度，逐步实现农村与城市土地“同地、同权、同价”，建立城乡统一的建设用地市场；其次，优化土地财政收入结构，积极推进土地费改税的同时，改革土地增值税，增加土地保有环节税种，开征物业税，扩大房产税征收范围，将耕地占用税扩大到农地占用税。考虑到东、中、西部地区土地财政强度的现实性差异，应对三大区域实行差别化的政策，有序实现土地税替代土地出让金。最后，积极推进财税体制改革，合理划分中央与地方的收入及支出范围，不断缩小地方政府财政收支缺口，逐步降低地方政府对土地财政的依赖。

最后，改革和完善现行政绩考核制度，降低政绩考核体系中经济增长率和财政收入等指标的权重，建立以“公共服务”为导向的政绩考核制度，引导地方政府更多关注辖区人民的公共需求，同时注重地方公共产品供给效率和质量的提升。此外，还应加强监督和审计力度。总之，每个地区应根据自身的产业结构和优势来设计、协调产业升级与转移，以优化的产业结构促进公共服务供给水平的提升。

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