武汉市储备土地临时利用分析及对策

王露 刘彩霞

[摘 要] 储备土地临时利用是促进土地资源合理使用的特殊方式。基于储备土地临时利用政策背景及研究意义，分析了储备土地临时利用的内涵及特点，针对武汉市储备土地临时利用的探索實践，形成较完整的管理体系，涵盖制度规范、审批管理、合同管理、资金管理、费用标准、利用用途等。但在监督管理、计划执行、激励考核等方面仍存在不足，要完善储备土地临时利用管理，提供可操作规范，结合武汉市储备土地临时利用实践，需建立一个临时利用信息平台，强化信息管理、动态管理和计划管理，并创建长效激励机制。进而促进储备土地临时利用健康发展。

[关键词] 储备土地；临时利用；对策；武汉市

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）04-0042-02

一、储备土地临时利用政策背景及研究意义

土地储备制度源于香港，引进于上海，之后被全国推广，自2001年我国土地储备制度建立以来，储备土地临时利用几乎处于无法制监管的真空状态。2007年《土地储备管理办法》、2012年《关于加强土地储备和融资管理的通知》、2018年新《土地储备管理办法》等文件对储备土地供应前如何开展临时利用做出了规定，是加强储备土地资产管理，提高土地资源利用效率的指导性文件。

但上述办法规定从法律规则确定性程度来说，属于确定性规则，无需援引或参照其它规则来确定其内容；从法律规则内容分类来说，属于授权性规则，一般没有具体操作性。储备土地临时利用实务中还需要更细的规范性或操作性文件来指导。通过武汉市储备土地临时利用实践的探讨，结合现行规范，分析其存在的问题并提出完善储备土地临时利用管理的建议，更好地指导储备土地临时利用实践，提高土地利用效率，完善土地管理制度。

二、储备土地临时利用的内涵及特点

储备土地临时利用，是在储备土地未供应前，土地储备机构将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用并获取收益的一种行为。储备土地临时利用是促进土地资源合理使用的特殊方式，在权属、期限、建设、收益等方面有特殊性。

1.临时使用权。储备土地的所有权和使用权归国家所有，使用人只拥有临时使用权，权属是非正式的。

2.使用期限不超过两年。使用年期较短且不能影响土地供应。

3.地上建设受到明确制约。储备土地临时利用不能建设永久性建筑，如需搭建建（构）筑物的，应当先经城市规划行政主管部门同意。

4.利用方式包括出租和临时使用。出租是指储备机构将储备土地出租给他人在约定的短期时间内使用并收取一定的费用，所有权不发生转移，使用人（使用主体）发生变化。临时使用不用于出租，其所有权和使用权主体不发生变化。

5.储备土地临时利用可以获取收益，但不追求收益最大化。主要是实现储备土地供应前的资产价值和资源合理配置。

三、武汉市储备土地临时利用实践

储备土地临时利用避免土地闲置，发挥土地价值，增加土地收益，实现土地调控，有利于满足土地的短期需求。2008年武汉市开始探索储备土地的临时利用，形成了较完整的管理体系，涵盖制度规范、审批管理、合同管理、资金管理、费用标准、利用用途等。2015年至2017年期间，市级储备机构年均储备土地临时利用收入总额约600万元，实现每亩储备土地临时利用收入约2万元。

（一）制度规范

目前各地区越来越重视储备土地临时利用，不断实践总结，其中汕头、绍兴等城市出台了《汕头经济特区储备土地管护和临时利用办法》《加强储备土地管护利用工作的指导意见》等地方性规章。武汉市市级储备机构制定了《武汉市市区储备土地临时利用租金标准（试行）》（2012年），规定了储备土地临时利用租金标准、流程、期限、监管等内容，作为储备机构的内部工作规范，并未上升至地方性规章制度层面。

（二）审批管理

武汉市储备土地临时利用一般由使用人向储备机构提出书面申请并提供临时用地方案，经储备机构管理部门审核用途、使用期限、费用等具体方案并报储备机构专题会议审议同意后使用。目前实践中缺少一个环节，即储备土地临时利用应报同级国土资源主管部门同意。

（三）合同管理

土地储备机构应与土地使用者签订临时使用土地合同，明确土地用途、期限、经济补偿、不得修建永久性建筑物、到期地面建筑物处理及提前终止使用经济关系的处理等事宜[3]。实践中，储备土地临时利用合同管理包括合同签订和合同执行。合同签订环节，储备机构与储备土地临时利用使用人签订《储备土地临时利用合同书》，约定地块位置、面积、用途、期限、租金、履约保证金及缴纳方式、临时利用期间使用要求、退出机制以及期限届满后续期的条件等权利义务并已形成格式合同，内容完整、条款清晰；合同跟踪环节，储备机构以合同为核心，履约保证金为手段，通过日常检查、定期巡查，诚信记录等方式跟踪使用人履行合同情况。对违反合同约定的行为，要求使用人限期整改，限期不整改的扣减、不予退还履约保证金或终止合同，记录在储备土地临时利用诚信档案，且不能再参与储备土地临时利用。

（四）资金管理

临时使用储备土地取得的收入，按照非税收入收缴管理办法规定，全部缴入同级国库，纳入公共预算，实行“收支两条线”管理。实践中，储备土地临时利用资金管理分为两部分：一是临时使用储备土地取得的收入，缴入国库专户，开具“湖北省非税收入一般缴款收据”，按照非税收入收缴管理办法规定，实行“收支两条线”管理；二是履约保证金按合同约定缴纳至储备机构指定账户，合同期限届满后且不存在违约的情况下予以退还。

（五）费用标准

武汉市储备土地临时利用的租金采用市场评估值与标准租金“两价取其高”的方式确定，储备土地及地上建构筑物一并临时利用，租金标准为地上建（构）筑物的租赁评估价，评估机构由储备机构委托确定。同一地块在相同时间段有两个及以上意向使用方的，采取公开方式，按“价高者得”原则确定使用方。实践中，2015年至2017年95%以上临时利用地块是通过标准租金确定，标准租金相对于评估租金更易操作，对确定储备土地临时利用租金发挥了积极作用，但应根据市场和基准地价变化情况，定期调整，才能准确把握储备土地资产价值，更加科学地进行储备土地临时利用。评估租金方式针对储备土地及地上建（构）筑物一并临时利用和同一地块在相同时间段有两个及以上意向使用方的情况，更能体现土地价值、实现土地收益。市级储备机构也尝试通过互联网发布8宗储备土地临时利用信息，评估租赁价为参考底价，采用竞价方式确定使用人，实现溢价超过40%。

（六）使用期限

临时使用储备土地的期限不得超过二年，且不得转包。实践中，储备土地临时利用期限一般为一年或两年，其中70%以上临时利用地块的使用期限为两年。期限届满，如果临时利用的储备土地不在年度供地计划内或不影响土地供应的，原储备土地临时利用使用人再次申请使用，储备机构结合原合同期间履约情况，重新办理储备土地临时利用手续。

（七）利用用途

《土地储备管理办法》并未明确如何确定储备土地临时使用的具体用途。实践中，储备土地临时利用兼顾短期经营与供地需要，结合供地计划、地块周边环境等具体情况，一般以临时停车场、施工堆场、驾校、材料堆场等用途为主，其中停车场和市政建设工程施工堆场用途的储备土地占全部临时利用地块的一半以上，符合公益性用地的临时用地占比不到一半。储备土地临时利用需结合区域经济社会发展和公共设施配套建设需要，提高公益性临时用地比重，如市政道路工程施工堆场、公益性临时停车场等。

四、储备土地临时利用中存在的问题

实践中，储备土地临时利用还存在不按合同约定使用、期满腾退清场困难等问题，给储备土地临时利用管理带来了不少压力，关键在储备土地临时利用管理制度仍需进一步完善。

（一）监督管理手段单一

实践中，储备土地临时利用的监管制度仍需进一步完善，一般行政监管和社会监督的重点放在收购储备程序上，储备机构缺乏行政执法权限，储备土地临时利用缺乏有效监督，且监管手段单一。一般违约行为采取扣减、不予退还履约保证金或终止合同等方式，执行难度较大而且效果一般，特别是对使用期满后不配合腾退场地和清理地面构筑物等违约情况缺少强制措施。若采用司法诉讼方式，诉讼时间长，程序复杂，即使胜诉也难以强制执行，容易造成土地资产被侵占，甚至影响土地供应。

（二）计划执行力度薄弱

年度储备土地临时利用计划是年度土地储备计划的重要组成部分。实践中，储备土地临时利用计划执行力度薄弱，未形成有效的年度储备土地临时利用计划和临时利用实施方案，一般由使用人提出储备土地临时利用申请，存在一定的随意性，容易造成可以临时利用的储备土地资产闲置浪费。

（三）激励考核机制缺失

实践中，储备土地临时利用未纳入储备机构的考核范畴，储备土地临时利用效益好坏很大程度上不会影响储备机构的考核和收益，缺少激励，同时临时利用过程中存在的合同违约等问题不易解决，储备土地临时利用缺乏积极性，致使入库暂未供应的储备土地临时利用率较低。

五、新形势下完善储备土地临时利用工作的建议

为进一步完善储备土地临时利用工作，提供可操作规范，结合武汉市储备土地临时利用实践，建议“建立一个平台、增强三个管控、建立一个机制”。

（一）加强信息管理，建立储备土地临时利用信息平台，接受公众监督

储备土地临时利用大多采用协议方式，不够透明、规范，存在一定的随意性。建立储备土地临时利用信息管理平台，公开发布信息，包含储备土地临时利用计划、使用申请、审批、公示，合同备案，并与国土资源部土地市场动态监测监管信息系统衔接，实现信息化管理和相关部门之间的信息共享。储备土地临时利用通过信息管理平台，实现有效监管，引入市场竞争，优化使用用途，提高土地收益。

（二）加强计划管理，编制储备土地临时利用计划，实现前期管控

计划是管控的前提，对于入库且暂不供应的储备土地，结合区域公共设施建设、公益性用地需求和储备土地供应计划等，编制年度储备土地临时利用计划，包括：地块名称、位置、面积、期限、用途、标准租金等基本信息，同时配合计划制定详细的储备土地临时利用实施方案，包括：利用方式、使用人确定方式、临时建设要求、退出机制及期限届满后续期的条件等，增强计划的控制性和实施性，充分发挥储备土地临时利用的社会效益

（三）增强动态管理，跟踪储备土地临时利用计划执行，实现技术管控

目前国内一些城市已经将卫片、航片监测、视频监控、网上监管等技术手段引入储备土地的日常管理，信息化的技术有力地弥补了人力的不足，提高了工作效率。储备土地临时利用可以充分发挥技术手段，建立动态远程监控系统，包括信息平台、视频监控等，通过信息化手段实现动态管理、实时监控，及时制止违约情况。通过动态管理，及时跟踪储备土地临时利用计划完成率、利用率、收益率及合同履约率等，实时掌握储备土地临时利用实效，并结合市场变化和区域需求，合理调整下一年度储备土地临时利用计划，有利于科学规划和调控储备土地临时利用市场

（四）建立激励机制，提高储备土地临时利用管理水平，实现专业管控

储备土地临时利用好坏与土地储备机构的绩效评价挂钩，奖惩结合，建立绩效考核激励机制，增强储备机构开展储备土地临时利用的积极性，最大限度地发挥土地价值，提高储备土地收益。同时培养一支责任心强、管理经验丰富的专业化团队，并加强人员业务学习和培训，提高储备土地临时利用管理水平，也可以尝试招标、采购等途径，市场竞争方式选择专业资产经营团队实施科学管理，促进储备土地临时利用健康发展。

[参考文献]

[1]陳爱莲.储备土地资产的临时管理问题研究及对策分析[C].福建省土地学会2014年学术年会论文集，2014：341-343.

[2]中华人民共和国国土资源部.土地储备管理办法：国土资发[2007]277号[A].2007.

[3]中华人民共和国国土资源部.关于加强土地储备和融资管理的通知：国土资发[2012]162号[A].2012.

[4]中华人民共和国国土资源部.土地储备管理办法：国土资发[2017]17号[A].2017.

[5]许旭，周增科，汪春燕.深圳市储备土地占用情况分析及对策[J].国土资源科技管理，2014（12）：121-126.

[责任编辑：史朴]