海南自由贸易区（港） 金融开放的逻辑、挑战与建议

卢孔标

2018年4月14日，中共中央、国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》）， 明确在海南全岛高标准高质量建设自由贸易试验区，探索建设中国特色自由贸易港。对于习近平总书记“亲自谋划、亲自部署、亲自推动”的这个重大国家战略， 海南下一步怎么贯彻落实，在对外开放特别是金融开放领域可能有哪些新突破，既是海南面临的重要课题，也是观察我国改革开放动向的一个新样本。

外部环境：金融开放是改革开放新格局的重要内容

2018年是我国改革开放40周年，我国已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，但是国际金融地位并没有与经济实力同步提升。央行研究局局长在一篇题为《正确看待金融业进一步对外开放》的文章中强调，我国当前的问题不是对外开放过度，而是对外开放不足，金融业对外开放程度与大国地位和国际影响力严重不匹配。习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上致辞，向世界宣告：“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大！” 同时宣布了扩大开放的若干举措。在金融业开放方面，确保2017年年底宣布的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大措施落地，同时加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域。中国人民银行易纲行长随后宣布了2018年将落实的11项金融开放措施。设立自由贸易试验区是扩大开放的重要制度安排，上海自由贸易试验区2013 年9月挂牌，第二批广东、天津、福建等3个自由贸易试验区2015年4月挂牌，第三批辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7个自由贸易试验区2017年4月挂牌，目标是打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。金融是服务贸易的一个重要分支，金融开放也是自由贸易区（港）扩大开放的重要领域。

内生动力：金融开放是自由贸易区（港）的必然要求

自由贸易区（港）是设在一国（或地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。从中国香港、新加坡、鹿特丹、迪拜这些典型自由港的发展经验来看，金融开放不仅包括金融业以及金融市场的开放，也涵盖跨境资本的自由流动等方面。例如，香港的资本市场完全开放，外资公司参与当地证券交易没有限制，企业可以借助各类融资渠道从外部融资，跨境资金自由流动有充分保障。金融领域改革创新一直是国内11个自由贸易试验区的重中之重，国家已经赋予自由贸易试验区的金融改革开放政策，重点包括率先实现人民币资本项目可兑换、进一步扩大人民币跨境使用、不断扩大金融服务业对内对外开放，以及发展面向国际的金融市场等。例如，在人民币资本项目可兑换方面，上海推出的自由贸易账户体系，广东、天津、福建等自贸区推出的限额内资本项目可兑换，都是配套跨境资金流动的重大突破。如果在金融开放领域没有突破性的举措，建成海南自由贸易区（港）无异于纸上谈兵。此外， 金融改革开放也是支持自由贸易区（港） 建设的重要手段，无论是贸易、投资还是人员流动，都离不开金融服务。

路径依赖：金融开放不能脱离渐进开放整体轨道

按照中国人民银行前行长周小川的总结，我国金融改革开放的基本逻辑是：通过转轨早期健康化、规范化和专业化等一系列深刻有力的调整，逐步迈向市场化、国际化、多元化阶段。管涛总结我国对外开放的路径是“先贸易开放后金融开放、先经常项目后资本项目、先鼓励流入后放宽流出、先长期资本后短期资本、先直接投资后间接投资、先机构投资后个人投资”。央行领导和专家们还强调了金融改革开放的三个基本原则：金融业作为竞争性行业，应遵循准入前国民待遇和负面清单原则；金融业对外开放须与汇率形成机制改革和资本项目可兑换进程相互配合， 共同推进；金融业开放须与防范金融风险并重，金融开放程度要与金融监管能力相匹配。上海自由贸易试验区成立以来，国务院印发了三份关于上海自由贸易试验区建设的方案，“一行三会”相应出台了一系列措施，无论是“金改51条”还是“金改40条”，以及最近提出的进一步扩大金融业开放六个方面的先行先试构想，都充分体现了稳中求进的工作总基调。金融改革开放还需要坚守的一个原则就是服务于实体经济，要有利于区内主体更好利用境内外两种资源、两个市场，不能偏离实体经济需求“自娱自乐”谈开放、谋创新。

产业基础：金融发展滞后

金融改革开放创新不仅需要政策支持，更要有必要的实践土壤。海南省省长沈晓明近期在金融行业调研座谈时指出， 金融是海南最大的短板，金融改革也是海南自由贸易区（港）建设最大的难点。海南金融业发展的短板突出表现在：一是经济总量小。2017年海南地方生产总值4462.5亿元，仅占全国GDP的0.54%， 与1988年建省之初的0.51%相比并没有显著提升；而同为经济特区的深圳2017年地方生产总值已达22000亿元，占全国的2.66%。20世纪90年代，海南金融业出现非理性繁荣，实体经济承载能力不足是可能因素之一。海南自由贸易区经济基础却离其他自由貿易试验区相去甚远。二是金融总量小。2017年海南金融业增加值为318.21亿元，仅占全国金融业增加值的0.5%；海南存款余额1万亿元，仅占全国的0.6%；贷款余额8459亿元，仅占全国的0.67%。三是金融开放度不高。海南外资银行仅一家，存贷款余额在海南银行业金融机构中的占比几乎可以忽略不计；有助于自由贸易区（港）金融集聚的会计、法律、仲裁等各类中介服务机构不多。辩证来看，体量较小的岛屿型经济确实有助于隔离金融开放的潜在风险，不致于对全国造成过大的影响，适合放开手脚大胆试验，但同时也会影响政策试验的效果。早在国际旅游岛建设规划中海南就提出要“探索离岸金融业务”，到今日还只是停留在纸面上的一句口号，缺乏离岸业务市场需求也是重要原因。经济金融基础薄弱，也决定了在海南自由贸易区（港）建设起步阶段，有必要争取形成一定的政策洼地，才能赢得发展先机。

观念偏差：风险备受关注

海南曾经是我国金融改革开放最活跃的地区之一，扮演了全国金融改革创新的“试验田”角色。例如，率先实现现汇管理，实行结售汇留成并成立海南外汇调剂中心，较早成立证券交易中心，较早获得通过市场机制筹集建设资金的特殊政策， 等等。但众所周知，海南因金融非理性发展而自食其果，一度成为全国金融“重灾区”，许多全国性金融机构纷纷将海南列为金融高风险地区并区别对待。尽管海南早已摘掉“金融高风险区”的帽子，但是历史教训的阴影并未轻易根除，无论是金融监管部门还是金融机构，无论是地方政府还是普通老百姓，在讨论海南金融开放时避不开的话题是会不会有风险。2010 年海南国际旅游岛建设上升为国家战略， 国务院指导意见中关于金融改革创新的表述并不多，更谈不上领先全国的特殊金融政策；这次《指导意见》中提及“金融” 一词共8次，更多关注金融监管和金融风险。海南省委、省政府多次召开会议向外界释放的信号，也是一再强调要防范好风险，对历史教训的警惕溢于言表。

本领恐慌：人才匮乏约束

自由贸易区（港）建设，需要集聚一大批有国际视野、有创新思路、有专业能力的人才，能够结合实际开展大量细致而有开拓性的工作。曾经“十万人才下海南”为建省办经济特区初期的海南注入过巨大活力。但時至今日，海南对人才的吸引力不足，《百万人才进海南行动计划》颁布后，在内地城市人才政策大比拼的大潮中也没有形成足够的竞争力，人才匮乏已经成为制约海南发展的瓶颈。人才匮乏首先是限制了政府部门的战略谋划与推进能力。海南省委书记刘赐贵在海南省委七届四次全会大会总结讲话中明确指出，面对建设自贸区（港）的新形势、新任务、新挑战，海南不少干部都有本领不足的问题，对什么是自贸区（港）、什么是国际一流标准、怎么达到国际一流标准，对怎么抓住窗口期有效推动落实一系列配套政策，都还存在不了解或者理解不深入、认识有偏差等问题。人才匮乏也体现在金融实务部门的人才储备不足，在前几年的金融改革试验浪潮中，各地开展了形式多样的探索，海南鲜有创新之举。海南金融从业人员总量规模不大，且以全国性金融机构在海南分支机构员工为主，具备全球视野的高端金融人才严重不足，匹配自由贸易区（港）需求的金融创新意识和能力都需要增强，人才引进是当务之急。

推进阻碍：前车之鉴在目

金融的特殊性决定了有关制度创新试验任务的落地必须经过中央和地方相关部门的逐一落实。客观而言，在改革开放创新容错纠错机制不够完善的背景下，在金融风险防控不断被强调的政策导向下， 各项政策只有在风险可控的前提下才能先行先试，因而自由贸易试验区的一些金融开放具体措施落地时效大打折扣。目前在已经获批的11个自由贸易试验区中，相关部委已经明确印发金融支持指导意见的有6个；即便是已经出台金融支持意见的自由贸易试验区，有些政策的具体实施方案仍在酝酿中。中国人民银行在在金融支持自由贸易试验区建设的意见中，多次提到要率先实现人民币资本项目可兑换，但实现起来并不容易。最近，浙江自由贸易试验区发布的一周年建设成效及制度创新成果评估报告提出，国家部委未充分授权导致地方创新试验受限，是自由贸易试验区建设面临的主要问题。而且，由于部门之间的沟通问题，出台的支持自由贸易试验区的制度和政策措施在设计和落地过程中“大门开放、小门关闭”，效果低于预期。

外部竞争：先机抢夺激烈

《指导意见》关于海南自由贸易试验区试点内容的表述是“以现有自由贸易试验区试点内容为主体，结合海南特点”， 同时也提出“以制度创新为核心，赋予更大改革自主权，支持海南大胆试、大胆闯、自主改”。《指导意见》发布后，其他自由贸易试验区都在积极从中发掘新机会，并积极争取率先向更高阶段的自由贸易港转变。作为自由贸易试验区的后来者，海南把握弯道超车机会的能力有待提升。从金融开放的市场基础来看，以自由贸易试验区的金融市场建设为例，上海自由贸易试验区拥有中国外汇交易中心国际金融资产交易平台、上海黄金交易所国际业务板块、上海证券交易所与中国金融期货交易所合作设立的国际金融资产交易平台、中国保险交易所等面向国际的金融交易平台，海南需要从零起步。从金融开放的意识和行动能力来看，距离央行宣布2018年11项金融开放政策1个多月，上海已经率先宣布6项先行先试政策。当然， 自由贸易区（港）金融开放的终极目标是要将各种“特例”变为全国的“惯例”， 先行先试的政策红利不可能一直持续，这就要求海南自由贸易区（港）既要追求必要的开放政策红利，更要想方设法将海南打造成为全球投资的价值高地。

解放思想：更开放的视野格局

解放思想要体现在高标准规划布局上。国内自由贸易试验区经过近5年的分批、逐步推进，已经到了不进则退的阶段。海南不能将目光停留在对其他自由贸易试验区的政策复制上，而应牢牢把握当前政策窗口期，全力在建设中国特色自由贸易港上力争高起点规划、加速度发展， 真正把“大胆闯、大胆试、自主改”落到实处。海南也不能将目光停留在现有产业格局上，而要通过金融的开放促进地方经济的跨越式发展，以开放促发展，以发展夯基础，形成全面深化改革开放的良性循环格局。解放思想要体现在理性对待风险上，切实扭转将金融开放与金融风险等同的错误倾向，及时纠正海南金融开放必然导致风险集聚的错误概念。既然自由贸易试验区的定位是“试验田”，就应该对风险有更高的容忍度。如果在尚未出台任何实际开放措施的阶段就一而再再而三地强调管控风险，只能说是对自身风险管控能力的严重不自信，而且会徒增市场主体疑虑，削弱各方参与积极性。海南金融发展的历史教训在于缺乏与创新相匹配的管理体制，以及适合创新理性发展的实体经济土壤，要通过科学监管促进开放，而不是以规避风险掣肘开放，当务之急是要探索涉外金融管理模式的转变与创新。解放思想还要体现在务实的实践上。除了原原本本原汁原味地学讲话学文件学政策，自由贸易区（港）金融有序开放的关键在于实践，在于人的素质能否保障金融“放得开”“管得住”“行得通”。《指导意见》发布一个多月来，海南出台了住房限购、小车限牌等政策，都是“防患于未然”之举，但给外界的印象似乎是“防守”动作多于“进攻”，还是要进一步弘扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神。

顶层设计：更明确的发展信号

《指导意见》对海南的新定位是全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，并设定了2020年、2025 年、2035年以及本世紀中叶四步走的发展路径。如何布局每个阶段的开放任务，特别是金融开放怎么推进？从媒体报道的相关信息来看，《指导意见》发布后海南省主要领导第一时间分头带队到11个自由贸易试验区进行了考察，国家相关部委的调研组也马不停蹄地到海南调研。市场对于海南自由贸易区（港）的开放前景则有各种各样的憧憬和讨论，但大都是“盲人摸象”的猜测。基于现有自由贸易试验区的实践，如果重蹈部委看海南提什么要求出政策、海南等部委给什么政策谋什么发展这种“上上下下、讨价还价”的覆辙，海南自由贸易区（港）金融改革开放创新可能难言大突破。自由贸易区（港）建设不是大杂烩，不能什么东西都往里装。顶层设计的核心是要明确：海南自由贸易试验区在哪些方面是自由的；中国特色自由贸易港未来是不是对标中国香港、新加坡。只有目标清楚了，才谈得上去设计路径、规划实施步骤。先撇开“中国特色”界定不说，自由贸易港在金融领域的核心特征就是市场准入自由、资金流动自由、人员流动自由。习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上讲话时明确提出：“海南建设自由贸易港要体现中国特色，符合中国国情，符合海南发展定位， 学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法。”海南更应对标新加坡、中国香港，明确未来在市场资金人员自由流动的蓝图，给市场以精准的政策信号， 给投资者以充分的信心。

抓住重点：更精准的开放架构

金融开放需要顶层设计，更需要具体落实。海南金融开放要在自由贸易试验区中脱颖而出，必须找准中央总体目标与海南特色的结合点，找到现有自由贸易试验区金融开放的难点和痛点。当前我国金融对外开放的目标是推动中国与全球的双向联通，试验任务包括提升人民币国际化水平、探索资本和金融账户可兑换、增强国际金融治理话语权、有效运作国家资本、推进金融机构国际化运营等各个方面。自由贸易试验区的金融开放主要针对的是跨境金融服务，但现有自由贸易试验区金融改革和金融市场发展明显低于预期，表现在资本账户自由兑换推进低于预期、金融业的对外开放仍有待进一步推进以及金融交易平台建设还处于起步阶段等方面。海南自由贸易区（港）在起步阶段可以在以下几个领域重点发力：一是金融服务业的双向开放。金融机构集聚是优化金融服务的前提，要以国际化视野，更开放的措施，配合国家“一带一路”战略实施等节奏，吸引世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等到海南开设地区总部或运营分部， 与有条件的“一带一路”沿线国家和地区在金融机构互设准入和金融市场有序相互准入等方面进一步放宽限制，吸引各类外资金融机构在海南集聚；支持海南银行等法人金融机构引进境外金融机构入股，有序到周边国家和地区开设分支机构。二是加快布局打造国际离岸人民币中心， 建立包括贸易结算回流、人民币外债市场、外商直接投资、境外商业贷款等多层次境外人民币回流体系，率先实现人民币资本项下可兑换，加快形成国际领先的离岸人民币市场，力争把海南建设成为全球性的人民币产品创新、交易、定价中心。三是以海南国际能源、航运、大宗商品、产权、股权、碳排放权等交易所建设为突破，加快形成开放、包容、与国际接轨的金融市场，同时取消区内企业境外融资行政管制，支持企业自主在境外融资，降低融资成本。结合人民币项下可兑换改革进程，发展以人民币计价的能源、国际大宗商品现货和期货市场，探索以人民币定价的规则和机制。四是加强与国内自由贸易试验区的协同合作，考虑发起自由贸易区（港）金融开放论坛，打造“引进来”的高地和“走出去”的基地。五是探索金融监管沙盒机制。为了适应自由贸易区（港）金融开放对监管准则、监管方法国际化提出的更高要求，并守住风险可控底线，争取在海南自由贸易区（港）试行监管沙盒机制，充分运用好国际推荐和认可的规则探索金融开放后风险管理的可行模式，从而为我国进一步融入全球化积累新经验、探索新路径。

配套机制：更完善的营商环境

设立自由贸易试验区是国家主动融入全球的战略安排，在试验区内先行先试国际通行经贸规则，打造我国进一步融入经济全球化的重要载体，有助于促进对内改革适应，对外开放发展的新趋势。要把海南自由贸易试验区建设成为国际高标准自由贸易港，关键是打造一个自由开放、低交易成本、法律法规政策透明的良好营商环境，尊重并适应国际市场规则和惯例， 从而充分调动市场积极性，让市场在资源配置中发挥决定性作用。“放、管、服” 是目前自由贸易试验区建设的重要内容， 政府的重点工作应该落在制度环境优化和治理能力提升上，包括为各类市场主体平等准入和有序竞争提供保障，为贸易转型升级提供监管服务便利，实施以负面清单管理为核心的投资管理制度等，全面提升法治化、国际化、便利化水平。

（作者单位：海南南海金融研究院）