城市治理理论下的都市商圈“停车难”现象解析——以苏州市观前街商圈“停车悖论”为例

马仁标

(苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

一、引言

自“汽车爆炸”开始，“停车难”现象已讨论多年，杭州、西安、上海、北京、广州、深圳等城市的老城区都出现了大面积“停车难”问题。因为没有地点停车，市民占道停车现象较为严重，严重阻碍了日常通勤，极大地威胁了交通安全。就苏州市而言，姑苏区停车问题最为严重。为了解决“停车难”问题，苏州市政府作出了诸多努力，例如“P+R”、级差收费、停车诱导、建立停车场、鼓励私营停车场、网格化管理、“智慧城管”等，但效果有限。石路商圈、平江路商圈、观前街商圈，甚至南门商圈依然“一车难停”。就学界而言，近年来发表相关期刊论文共1 237篇，且主体聚焦点均是技术供给和政策管制，并以此提出众多增加供给数量的技术性措施和政策。然而统观研究成果，学者们聚焦视角中政府角色主要为“出击者”，政府部门思考的出发点还是管制，显然与强调多元主体特性的城市治理理论相悖。加之以苏州经验来看，“管家式”政府已经做了大量努力，但效果甚微，甚至出现了地面、地下停车悖论。因此，有必要从城市治理理论视角检视我国都市商圈“停车难”现象，审视政府部门、社会团体与组织、驾车人之间的动态博弈关系。

二、文献综述

“停车难”话题无论是国内还是国外都是绝对的热门话题，每年都有大批学者发表自己独特的见解，但就国外与国内研究现状的对比来看，我国的相关研究稍微延后和散乱，借鉴居多，原创较少，技术居多，体系化思考较少。

(一)国外研究现状

立足于供需方面，期望通过增加停车场数量来增加停车位，从而解决停车难的问题。这类学者多是主张通过合理规划、减税等政策优惠或是建造立体车库的方式，并给予私营停车场活力，促进私营停车场的发展。但需要注意的是，一些学者提出了用科学选取停车场位置的方法来代替停车政策的构思，从而减弱甚至消除停车难问题。

一些学者却从价格方面采取限制性方式，希望减少停车时间和停车数量。他们提出分区累时计费、拥堵费、路面和地下差别性计费等方法，希望通过价格调控来控制车辆停靠时间和私家车主出行选择。停靠时间越久，地段越拥堵，越是地面，相对来说价格越高。

另有一部分学者从行政干预的角度提出了自己的想法。Truong Nguyen L.(2015)和Wang Jing、Zhang Xiaoning、Zhang H.M.等发现了停车许可证制度的巨大威力，他们认为停车许可证的差别化，尤其是在出行时间上的差别化可以有效缓解交通拥堵和“停车难”问题。York Tony W.和MacAlister Don(2015)则认为严格的执法和合理的法律条例才是缓解停车难状况的迫切需要。

Pierluigi Coppola(2002)关注停车政策对于公共交通的巨大作用，主张“P+R”模式，减少CBD停车场数量，把汽车控制在人流较多的CBD外围，Su Qing和Zhou Liren(2012)则看到了政府补贴政策在发展公共交通替代私家车出行中的巨大潜力。政策的最终目的是调控人们的出行模式，调整交通结构。

2006年后尤其是近几年以来，国外学者们的研究视角明显发生了变化，已经不仅仅是传统解决问题的视角，还包含了市民体验与选择等考量。在居民行为选择这一角度下，Chaniotakis Emmanouil和Pel Adam J.(2015)关注到私家车主搜索车位时间和最终停车位置的关系；van der Waerden Peter和Timmermans Harry(2014)则综合分析了车主性别、年龄、教育程度与停车费用、停车位置等的关系；Lusk Anne C.、Wen Xu、Zhou Lijun(2014)提出性别与人们骑自行车出行意愿、道路选择、停车等的联系；Guo Zhan(2013)则发现居民更愿意将车停放在路边而不是地下停车场。

此外，仍有诸多类别可以探讨，例如Caicedo Felix、Diaz Alejandra(2013)从投标人的视角运用数学模型详细分析了地上、地下停车场建设；Leephakpreeda Thananchai(2007)等人研究表明停车智能诱导系统最好在拥有信号灯处的交叉路口，而不是停车场前50米或者100米。

(二)国内研究现状

我国的停车泊车位数目并没有达到发达国家提出的停车泊车位与车辆数的1：1.1的比例，现行情况下的问题是停车位缺乏。尤其是在中心商业区更是“停车难，难于上青天”。伴随着停车“一位难求”的同时，仍有管理混乱、收费制度混乱、路上停车数>地上停车场停车数>地下停车场停车数等一系列问题。基于此，我国学者给出了相对合理的措施，大致归纳为以下几个方面：

立足于管理制度角度，马旭辉(2006)、喻军皓(2015)等学者提出了停车场管理体系的混乱主要涉及停车场被挪用、停车管理收费体系混乱和停车场管理“背后的手”太多等三个问题。相对应的，这些学者提出了一部门负责制、严格检查审查制等措施。需要特别指出的是，马旭辉详细地设计了一整套由计算机网络、通信网、信息采集、信息维护、信息控制处理中心、电子可变信息情报板六个部分组成的停车诱导管理系统[1]，并在王府井、西单等地取得了不错的效果。

张九如(1994)，钟育三、简紫红、关友希(2010)立足于供求关系，提出了建造立体车库、扩充停车场等措施。另外李晟晖(2013)、侯惠荣(2013)、许露筠(2012)等学者追本溯源，认为规划不合理致使停车位较少是导致停车难的首要原因。许明才(2014)利用国家基金项目的优势，针对上海市三个商业中心停车调查的实证研究，发现商场会给员工免费停车福利，这对于提高停车位的周转率具有很大的负面效果。他提出商业中心的停车位要少建，并且只能留给顾客使用，商场员工的汽车必须停放在商业中心区的一定范围之外，同时适当提高停车收费标准，改善商业中心区的公交和地铁条件[2]。

当然，价格调控依然是我国学者研究较多的部分。戴志颖(2015)、洪媛(2006)、龚晓俊(2001)从拥堵费以及级差收费等角度提出自己的看法；姜国忠、徐新宇(2015)则深入分析价格调控的影响因素，发现理清停车场经营成本及收益分配是定调价格的关键[3]。

大部分学者如左天福、邹申(2010)，杨路路、钱军(2010)都认为发展“P+R”停车中转交通系统具有无可比拟的优势，这些学者提出区域差别化的停车政策。例如重点区域从严控制、高收费、鼓励使用公共交通，非重点区域控制与满足相结合，适度满足矛盾突出区域的停车需求。而且他们还提出了“临时P牌停车点”的措施，并得以实施，取得很好效果。

(三)研究趋势及研究问题

通过文献梳理，我们发现目前的研究主要有以下特点：(1)国内外研究聚焦点各有侧重，国外研究已是第四阶段，开始对市民的行为选择和“停车难”问题之间的联系做综合数理分析，而我国大部分学者的研究还处在从政府治理的角度解决问题的阶段。实际上综合来说，我国学者针对停车难问题只提纲式地提出了15条原因、23条解决措施。(2)价格调控依然是十分重要的手段，但是国内外已经开始出现分化。国内的研究多偏重于停车价格收费即“收多少”，而国外已经开始讨论智能收费、预约收费、市民偏好对价格的影响等。(3)在原因方面，国内学者原因分析最终的落脚点多是规划，而且没有对规划的具体建设和影响因素等做综合的数理分析，只是从原因方面提出自己的看法。在解决方案方面，国内学者也多提到建立立体停车场，但是大多都忽视了立体停车场的弊端，即排队、三停、噪音大，只是一味地希望立体停车场可以增加停车位。

在未来的研究中，市民的行为偏好研究、“停车难”治理的优化和停车管理制度体系的建立会越来越受重视。在苏州市姑苏区、上海市和杭州市等地的停车实践中已出现了地上停车超负荷、地下停车空位多现象，可见由“增加数量”转变为“优化结构”之于未来停车实践的重要性。此外，国内外文献的比较与分析已揭示出我国停车问题仍处在初级阶段，供求关系占主导地位，同时也经验性地指引我国停车研究向第三第四阶段转变。本文仅从“停车难”治理优化的视角，运用城市治理理论分析都市商圈“停车难”现象。

三、城市治理理论概述

凯恩斯主义在上世纪70年代遭遇了巨大失败，西方国家出现了经济滞胀、财政危机等现象，更严重的是政府行政效率低下，管理僵化。此时，一方面新自由主义思潮兴起；另一方面，20 世纪80 年代中期以来新公共管理运动(New Public Management) 提出要建立“企业型政府”的口号。进入上世纪90年代后，在经济全球化、政治民主化的浪潮之下，城市政府为了更好地管理城市，不得不进行管理方式变革，治理理论便在这样的社会背景下发展起来。我国学者对于governance的翻译有“管治”“统治”等，后来逐渐在学界形成共识，用“治理”来定义该词。

随着治理理论的发酵，城市政府自然引入并进行了行政管理变革，从强调集权、服从、高效、强制和规范等传统官僚制的城市管理, 向主张地方分权化改革、强调公私部门伙伴关系、实行多中心治理体制、注重城市治理法治化、推进市民参与民主治理等的城市治理转变[4]。关于城市治理的认识大概有四个方面，即：城市治理的政府说认为城市治理就是城市政府治理，是城市政府的代名词，好的治理就是好的政府；城市治理的超越政府说认为城市治理不仅仅限于城市政府，而是包括政府、私人部门和公民社会的相互作用；城市治理的结构说认为城市治理即是治理结构，主要是委托代理关系，解决的是城市的股东(包括各种私人组织、非政府组织和市民社会等)如何有效监督城市政府等公共部门，更好地为公共利益服务；城市治理的公共管理说认为城市治理即是城市公共管理，或者是城市公共管理的一个有机组成部分[5]。本文认为城市治理的关键是分析不同主体的利益诉求和利益实现机制的差别，寻求利益主体的利益整合机制，这也就是城市治理的运行机制[6]。所以城市治理理论最核心的是各主体的利益平衡和协调机制。

踪家峰、顾培亮大致画出了城市治理的交互模型图[5]，从宏观角度标注出各体系城市治理的参与主体及其相互关系。袁政则是从路径角度勾勒出了中国城市治理的模型图[7]。

纵观国内外关于城市治理理论的论述书籍，无论是威格里·斯托克(Gerry Stoker)、罗森奥( J.N.Rosenau)[8]，还是俞可平[9]、陈振明等学者的论著，都大致提到了城市治理需要的三个主体：政府(包含城市政府、上级政府、下级政府、同级政府等)、社会组织与机构、公民自治团体与个人，同时归纳出城市治理理论的三个典型特征：法治精神、多元主体和信息化。本文将延续这个思路对苏州市观前街商业圈停车难现象进行分析。

四、苏州市观前街商圈停车现状分析

苏州市观前街商业圈位于苏州市中心，且作为苏州市风景名胜区和著名的餐饮、娱乐、购物等场所，人流量非常之大，每逢节假日更是异常。本文所述观前街商业圈为向北至因果巷、旧学前，向南至干将路，西达人民路，东连临顿路的区域范围之内。观前街商圈以一条著名道观而得名，后经过几次变革发展，逐步形成了如今分为东西两街为主的经贸格局。该商圈不仅是著名的传统老街，拥有诸如采芝斋等相当一批具有历史传承的店铺，更是苏州市现代化都市商贸大楼的聚集点，拥有美罗商城、第一百货、天盛商厦等一体化商贸中心。

正因为观前街商圈集合了传统和现代的商贸货物，同时是著名的旅游景点，每逢节假日该商圈人流量剧增，不少家庭驾驶私家车到该商圈周末旅游。观前街商圈处于市中心，虽经过几次拓宽建设，但占地面积仍十分有限，且该地地价十分昂贵，又因部分区域限高政策，空地十分紧俏。苏州市政府为了缓解停车难问题，特地修建了众多(现有22个)停车场，但实际情况不容乐观，主要是存在以下问题。

(一)“地上爆满，地下空闲”与“找不到车位”现象共存

本文在课题研究阶段发现一个现象，在人流量最大的周末，停放在路边的不只是有大量的电动车，也有相当多的私家车。但就我们实地走访多个地下停车场的情况来看，地下停车场并没有像地上停车场一样爆满，甚至有的停车场相当清闲。

据酒店方统计，在周一到周五，车库利用率平均不足30%，这其中还包括签订年卡协定的观前商户的车辆。周末两天，车库利用率也不足50%。在刚刚过去的圣诞夜，车库终于出现了2个小时的爆满现象。但这种情况一年才有一两回。记者从姑苏交巡警大队了解到，目前观前地区除部分酒店、私人会所不对外开放的300余个停车位外，还有900多个路面停车位，以及2 000多个地下停车位。和时常爆满的路面停车位相比，2 000多个地下停车位的日常利用率往往不足50%*资料来源：江苏网络电台苏州频道，“观前2000地下车位 利用率还不到一半”，网址：http://www.jstv.com/df/suzhou/ms/201401/t20140107_2066207.shtml.。

(二)违法停车危及道路安全

众所周知，观前街商贸圈管理比较完善，有特定的工作人员在商贸圈街口阻拦试图进入商圈的电动车、自行车，并指引私家车从特定通道进入商贸圈内的地下停车场。但违法成本较低，地下停车费较高等原因，仍导致不少车主宁愿被罚款，也不愿把车停放到地下停车场。

(三)停车场难以寻找，停车导引系统信息不完善

根据田野调查显示，观前街商贸圈共有22个停车场，最能为一般民众熟知和寻找的只有8个，其余停车场或隐匿在巷弄里，或是根据停车导引牌无法轻易寻找到入口。最可惜的是有大量停车导引系统的指示牌均分布在停车场位置50米处，但实际观前街巷弄四通八达、较为繁杂，若想直接找寻到该停车场，从入口处开始设置导引，每隔50米再设置，一直连续到主干道两侧，如此才较为容易，否则很难寻找。而且大部分观前街商圈停车导引系统指示牌所含有效信息较少，仅仅有大大的“P”字，没有标明收费标准、收费时间、人工还是智能收费等信息。“(不熟悉的人)应该不好找的，这一块(停车场)不好找的，而且关键是有的要收费的呀。”*资料来源：访谈录音201612171.m4a.“引导？没有的呀，这一片哪有引导。”*资料来源：访谈录音201612172.m4a.

五、苏州市观前街商圈停车难原因分析

苏州市观前街商圈的停车难现象与传统学界关于造成停车难现象原因分析有不同之处，甚至与“规划不合理”“停车位数量少”等理解相悖。以下三个原因造成了观前街商圈的停车难问题。

(一)价格差异化，导致“经济人”的车主用脚投票

调查发现，观前街商圈关于停车场停车费用的收取很杂乱。一类地区：一小时内4元/半小时，一小时外5元/半小时，如观前商贸区、因果巷、旧学前。二类地区：4元/半小时，如凤凰街、十梓街、公园路、民治路。收费时间也分为一类地区：8：00—22：00，二类地区：7：00—20：00，停车不满10分钟，免收停车服务费。然而观前街商圈还有少量“10元一天”“免费停车”“5元一次”等收费标准的车位存在。就理性经济人的假设来看，作为私家车主前往观前街商圈游玩和购物，当然是希望成本越低，收益越大越好，车主会用脚投票，直接寻找最低成本下的停车方式，导致“宁愿地面停车被罚50元，也不愿使用高收费的地下停车库”。而且由于寻找车位过程中的时间成本过高，再加之观前街商圈附近是人流量爆满的地区，进一步引发了城市交通矛盾，增加了交通危险。

(二)协调机制不够完善，引发多元主体间的离心现象

据苏州市城乡建设档案馆官网《观前改造一期工程大事记(1998.4—1999.8)》记录，观前街的改造是经过了政府、社会团体、专家学者、民众等一起努力的结果。甚至苏州市政府在《苏州日报》上公开征询民众对于四套方案的意见，发放民意测评表25万份，回收到的2 000余份测评表中赞同第一、第四方案的较多。通过前文叙述可知，现在观前街政府官方控制区域与各商场、个体商户控制的区域之间缺少协调机制，是差异化而不是协调化的区域停车价格。而且仅就制定分地区分级差异化收费政策的初衷来看，本应出现的效果是商圈核心区域车流量逐渐消失，边缘地区车辆增加，但实际是私家车主对政府行政形成了倒逼。城市治理理论要求协调机制，不仅是城市政府之间的垂直协调和水平协调，还包括城市政府、社会组织与机构、公民自治团体与个人之间的协调和利益平衡。现在的观前街出现了区域横向收费不协调现象，这显然是城市治理理论所要避免的。

(三)供求结构不匹配，导致地上地下停车率的巨大反差

就前述学者们的研究，停车难现象的本质是停车位供求数量上的不匹配，但观前街商业圈表现出的特性是地下停车位只有50%的利用率，空闲车位数量几乎多一半。为何出现地上违法停车、车位爆满的火热现象？根本来看，是供给结构与人民需求之间的矛盾。人民需要的是便宜、易于寻找、省事的车位，显然观前街商圈的停车位因为差别化的收费标准凭空增加了车主们寻找车位的时间成本，更何况地下车库分布在巷弄里，只有一个“P”字形指示牌的停车场导引让人头疼。不只是停车费较贵的原因，事实上大部分群体逛街时间不超过5小时，停车目的主要是餐饮和购物。就算停车10元一小时，5个小时也仅50元，地下车库环境比地面车位优越太多，但地下车库难寻导致车主们宁愿冒罚款危险也不愿停到地下车库。

六、城市治理理论对解决城市停车难现象的启示

前文已经阐明，无论是国外学者还是国内专家，学界关于城市治理理论的概述均包括法治精神、多元主体和信息化三个部分，下文将从这三个部分进行分析。

(一)法治精神是解决停车难的法律防线

治理是一个动态的过程，既包括具有高度约束权的正式制度性内容，也包括凝聚部分群体的非正式制度内容。制度性内容因其强大的约束力，应当为保护各利益群体的最后防线。法治精神有着两层意思，第一层是城市政府要从行政分权向制度分权转变，第二层则是要加紧制定专门的城市管理法。苏州市现行停车管理方面的约束性行政法规、规章有《苏州市建筑物配建停车位指标》《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》《苏州市机动车停放服务收费管理办法》等，但没有专门的城市管理法，无法有效保障各利益群体的基本利益。而且城市管理是一个系统性工程，是复杂的城市管理活动聚合体，牵涉到多方政府部门，没有明确的管理法规，必然导致无法可依，各依各规，执法散乱。

(二)多元主体间的利益平衡是解决停车难的关键

城市治理的核心即各主体利益间的博弈与平衡，停车难问题也是这样。停车问题牵涉的利益主体大致有政府部门、商圈开发规划团队、私家车主、车库(位)提供者、停车设施建造商、商圈店面所有人、商铺员工、消费者等。各利益主体如何表达，在何种平台表达，表达之后如何解决，如何形成一套利益平衡机制，此机制多长时间需要重新制定等，都是需要讨论的问题。当然，在市场体制和法制化完善的框架下，多元主体利益平衡的第一步是划分界限，明确公域与私域。只有界限明晰，各主体才有对话的可能，否则所谓平衡机制只会沦为口水战。其次需要多元供给，只有做到多元供给，才能保证随着时代的发展，停车问题的伤害性降低到最小，才能保证供给结构实现合理化。

(三)信息化是解决停车难的必要途径

信息对称是各主体充分表达意见和交流的基础，没有对称的信息，就不可能有充分的交流。城市政府针对不必要保密的信息有所保留，势必会对协调与对话机制造成伤害，一旦这个平台消失，各方利益平衡的局面就会打破。城市治理要还权于民，要依靠多元主体的力量达到城市的“善治”，而其中每个环节均有信息交互作为铺垫，相关信息应当分享与交流。其中最典型的也是最有效果的信息分享系统是及时而充分的停车信息诱导系统。该系统应本着“服务生”精神，详细说明收费情况、停车场位置、停泊空位数量、收费方式等主要信息，从而切实“运用智能交通系统中的交通信息诱导，减少停车巡游现象”[10]。

七、结语

停车问题已成为各城市政府都必须面对的问题，学界早已从技术角度和政策层面提出了修建立体停车库、“P+R”临时停车点等诸多解决措施。但根据苏州市观前街商圈的实务操作来看，供求结构的不匹配才是关键问题。从城市治理理论的视角，以法治精神、多元主体和信息化作为根基去分析停车难问题，才是当前的治本之道。一味追求供求数量的平衡，忘却已有资源利用率等因素，显然会造成资源的浪费。同时停车问题本身是一个巨大且复杂的聚合系统，涉及部门、人员繁多，且牵一发而动全身，因此协调机制至关重要，充分的信息对称也必不可少，如此才能实现城市停车问题的善治。

参考文献：

[1] 马旭辉.城市商业中心区停车诱导管理的探讨[J].交通运输系统工程与信息,2006(2):47-50.

[2] 许明才.大城市商圈地区停车规划策略研究:基于上海市三个商业中心停车调查的实证研究[J].上海城市规划,2014(2):43-50.

[3] 姜国忠,徐新宇.运用价格杠杆撬动“停车难”的几点思考:关于停车收费成本与价格的分析研究[J].价格理论与实践,2015(1):49-51.

[4] 杨馥源,陈剩勇,张丙宣.城市政府改革与城市治理:发达国家的经验与启示[J].浙江社会科学,2010(8):19-23.

[5] 踪家峰,顾培亮.城市公共管理研究的新领域:城市治理研究及其发展[J].天津大学学报(社会科学版),2003(4):358-361.

[6] 王佃利.城市治理体系及其分析维度[J].中国行政管理,2008(12):73-77.

[7] 袁政.城市治理理论及其在中国的实践[J].学术研究,2007(7):63-68.

[8] 罗森奥.没有政府的治理[M].张胜军,刘小林,等译.南昌:江西人民出版社,2001.

[9] 俞可平.权利政治与公益政治:当代西方政治哲学评析[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[10] 蓝岚,莫乾树.山地城市静态交通现状分析与对策研究[J].重庆交通大学学报(社会科学版),2013(3):18.