改革开放以来我国高职教育质量保障政策的演变

周英文 徐国庆

摘 要：国家教育政策体现了教育的指导思想，对引导教育质量发挥着重要作用。改革开放以来，我国高职教育质量保障政策的演变经历了四个阶段：1978-1997年探索高职发展，但是缺乏质量保障特色；1998-2002年注重规模发展，紧抓教学质量；2003-2014年进入评估时代，逐步完善外部质量保障体系；2015年至今开启了教学诊改，注重内部质量保障体系建设。通过对政策演变轨迹的分析，可以发现我国在构建内外相结合的质量保障体系、完善符合高职特色的质量保障标准的同时，更需尽快出台相应的法律法规，确保高职教育健康稳步发展。

关键词：高职教育；质量保障；政策演变

作者简介：周英文（1993-），女，山东聊城人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所硕士生，研究方向为职业教育政策、现代学徒制；徐国庆（1971-），男，江西高安人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所副所长，教授，博士，研究方向为职业教育课程与教学、职业教育教师、职业教育原理。

基金项目：2015年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育现代学徒制理论研究与实践探索”（编号：15JZD046），主持人：徐国慶。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）03-0074-07

改革开放以来，我国高等职业教育为满足社会经济的迅猛发展，其规模不断扩张，对实现高等教育大众化、完善我国高等教育结构发挥了积极作用。但是目前，我国高等职业院校存在着办学条件相对较差、质量保障体系不够完善等问题，严重制约了高职教育的健康发展。为平衡高职教育发展的规模与质量，有必要提升高职教育内涵建设，提高教育质量，以培养满足社会需求的高技能人才。面对这些问题，国家的政策支持和制度保障成为了高职教育良性发展的重要基础。本文着重分析改革开放以来我国高职教育质量保障政策的发展历程，总结政策演变的优势与不足，试图为高职教育质量保障体系的建设提供可资借鉴的经验。

一、高职教育质量保障体系建设的重要性

高等职业教育的质量保障体系包括内部和外部保障机制。内部质量保障围绕高等院校既定的质量目标管理教育活动，关注生源输入和教育过程的运作，对院校教学、科研和社会服务状况进行自我评价，从而促使学校积极参与到质量保障活动中来。外部质量保障在高职院校发展的方针政策、质量标准等方面起决定性作用，是教育行政部门、社会各种评估机构为确保高职院校提供高质量的教育服务和专业人才，对学校开展的评估、审核、认定、监控等评价和管理活动，形式上主要有办学资格审核、各类教育评估、雇主调查等，注重的是输出结果[1]。

我国高职教育在规模扩张的过程中突显了一系列问题，从其内部质量保障来看，高职教育存在着诸如规范教材供给不足等问题；从其外部质量保障来看，存在着诸如评估模式单一、价值取向偏差和异化等问题。这些问题不利于高职教育内涵建设的提升，更不利于社会经济建设的发展。为了优化高职教育资源配置，有必要为高职教育的健康发展实施正确的改革措施。其中，政策制度的保障对高职教育的发展尤为重要。因此，本文重点梳理了改革开放以来我国高职教育质量保障政策的发展脉络，旨在探讨其中的问题并为高职教育质量提升提出建议。本文以对高职教育质量保障有重大影响的政策文件的出台为依据，将高职教育质量保障体系的发展划分为以下四个阶段：1978-1997年探索高职发展，但缺乏自身特色；1998-2002年注重规模发展，紧抓教学质量；2003-2014年进入评估时代，逐步完善外部质量保障体系；2015年至今开启教学诊改，完善内部质量保障体系。

二、高职教育质量保障政策的阶段划分

（一）1978-1997年：探索高职发展，缺乏自身特色

改革开放以来，中职教育成为我国职业教育的发展重心。但是随着我国国际化程度不断提高，产业发展的技术含量迅速增长，对一线技术型、技能型人才的数量和质量都提出了更高的要求。然而，中职学校和普通高校难以培养出具有更高职业综合素质的实务型人才，因此推动了对高职教育的探索。1980年8月，金陵职业大学成立，成为我国第一所冠名“职业”的大学。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》更加注重发展高等专科教育，希望能够合理调整本科和专科的比例，在发挥中等专业学校骨干作用的同时，积极发展高等职业技术院校[2]。1991年1月，国家教委同意邢台高等职业技术学校试办初中后五年制技术专科教育。1994年4月，深圳高等职业技术学院挂牌成立，这是我国第一所用“职业技术学院”命名的高等教育办学机构。1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁布，提出“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育”[3]，在法律上确定了高等职业教育的地位。

在高职教育发展的探索阶段，国家主要以评估作为宏观管理的手段监控高职办学质量。虽然高职学校评估工作的指导思想与普通高校有相同之处，但是高职学校作为改革中的新生事物有着自身的特色，然而很明显这一阶段高职学校的评估工作大多参照普通高校而缺乏自身特色。

1986年国务院发布《普通高等学校设置暂行条例》，提出条例所称的普通高等学校包括高等专科学校和高等职业学校，就高职学校的课程、教师配备、兼职教师数量、在校学生规模等提出具体要求，并确定高职学校以培养高等专科层次的专门人才为目标，开展职业技术教育[4]。1990年国家教委发布《普通高等学校教育评估暂行规定》，提出普通高等教育评估分为三种，分别为合格评估（鉴定）、办学水平评估和选优评估，每种评估制定相应的评估方案，包含评估标准、评估指标体系和评估方法[5]。1991年《关于加强普通高等专科教育工作的意见》将普通高等专科学校的工作重点放在提高教育质量和发挥自身特色优势上。根据《普通高等学校教育评估暂行规定》的规定，各高等专科学校要经常对校内工作开展自我评估，国家教委则需有重点地选择相应高等专科学校进行评估或教育检查[6]。同年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》也呼吁建立职业技术教育的评估制度，制订各类职业技术学校的设置和评估标准。1993年《中国教育改革和发展纲要》则再次强调各级各类教育建立相应的质量标准和评估指标体系，并要求各地教育部门把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务[7]。

（二）1998-2002年：注重规模发展，紧抓教学质量

1998年被称为高等教育扩招年，此时我国高等职业教育也大规模发展起来。同年，教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“三改一补”发展高职教育，即改革、改组、改制现有高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校，允许部分本科院校设立高等职业技术学院[8]，确立了高职教育多元办学形式，为探索高职人才培养目标、规格和模式开辟了新的道路。

高职教育的快速发展引发了大家对平衡规模速度与质量效益的深思。在这一阶段，很多高等职业技术学院缺乏科学的教学管理，教育制度有待完善，甚至部分院校没有完整的课程教学大纲、教学计划的问题十分突出；再者，很多高职院校的课程和教材只是压缩或简单地模仿普通高校的同类课程内容，严重偏离了高职教育的培养目标[9]。为了应对高职教育日益尖锐的质量问题，教育部出台了一系列政策，高度重视高职教育的教学质量问题，将有关教学的质量、改革成效、管理等作为评估重点，并且颁布高职学校设置标准，在努力扩大高职教育规模的同时，注重高职教育的内涵建设。这一阶段高职教育质量保障主要以教育部宏观管理为主，学校内部质量保障还有待完善。

1998年10月，教育部进行机构改革并调整各司局的职能范围，高等教育司负责普通高等教育、高等职业教育和成人高等教育有关人才培养的宏观管理和质量监控等工作。同年，《面向二十一世纪深化职业教育教学改革的原则意见》的文件将教学质量和教学改革成效作为职业学校评估的重要内容，并由地方教育部门负责规范教学质量与教学过程的管理、教学质量的检查与评估[10]。

2000年1月，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》将保证和提高教学质量作为教学管理的最终目的，进一步细分影响高职高专学校教学质量的内外部因素，包括体制、管理、政策、教师、学生等，并从主要因素入手，建立科学合理的教学评估督导体系和完善的分析、评价、反馈制度，切实保障教学效果，营造良好的教学环境[11]。2000年3月，教育部发布《高等职业学校设置标准（暂行）》，对高等职业学校的校（院）长、专业负责人和教师的安排提出硬性要求，其中专职校（院）长和副校（院）长需熟悉高等教育，具有高等学校副高级以上专业技术职务；除了专职的德育工作者，其他专业负责人需要具有副高级以上专业技术职务、具有从事高等教育的工作经历[12]。2000年6月，《关于在高职高专教育中开展专业教学改革试点工作的通知》为推动高职高专教育的改革和发展，决定在全国高职高专院校中，遴选一批专业点，开展专业教学改革试点，以提高人才培养质量，改革创新人才培养模式，并提出五年内“在全国建成300个左右特色鲜明、在国内同类教育中具有带头作用的示范专业”[13]。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》虽然仍以中等职业教育的发展为重点，但是也强调扩大高职教育的规模，“扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例，适度发展初中后五年制高等职业教育”[14]。

（三）2003-2014年：进入评估时代，完善外部质量保障体系

自1999年到2002年，我国新增高职高专院校385所，招生计划占高校招生计划的60%[15]。面对高职教育跨越式發展态势，高职院校因为原有管理体制各不相同，有的是从中专、技校升格而来，有的是通过多校合并建成，有的是通过转制形成，在学校数量快速增加的过程中，管理体制的矛盾日趋明显。如何规范高职学校办学，使其在高等教育大众化的过程中彰显自身优势，成为高职教育发展急需解决的问题。

学者们就高职教育的目标定位、人才培养模式、“双师型”教师队伍建设等方面如何改善展开了热烈的讨论，但同时也认识到“健全的评估体系是高职教育特色形成的根本保证”[16]，是“规范高职学校办学行为的重要手段”[17]，只有在科学评估体系的引导和推动下，规范高职学校办学行为，提升其内涵建设，才能实现高职学校真正的可持续发展，在日趋激烈的高校竞争中赢得一席之地。为此，教育部于2003年开启高职高专评估试点工作，这标志着我国正式确立高职教育评估制度。

2003年，教育部发布《关于开展高职高专院校人才培养工作水平评估试点工作的通知》，首次确立了“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”[18]的评估原则，成为我国高职教育质量保障体系建设进程中的里程碑。通过对30所左右的高等职业院校、成人高等学校和高等专科学校进行试点评估，试行了《高职高专院校人才培养工作水平评估方案》。方案包括办学指导思想、师资队伍建设、教学条件与利用、教学建设与改革、教育管理和教学效果等6个一级指标，一级指标又细分为15个二级指标，并详细介绍了评估指标等级标准及其内涵。基于2003年评估试点的工作，2004年教育部重新修订了《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》、《高职高专院校人才培养工作水平评估工作指南（试行）》和《高职高专院校人才培养工作水平评估专家组工作细则（试行）》。同年，《教育部办公厅关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》宣布2004年开始正式启动高职高专院校人才培养水平评估工作[19]。

2005年《教育部关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平评估的若干意见》，对评估范围、评估标准、评估专家队伍、评估实施、评估结论和评估意见做出指导，将“高职高专院校人才培养工作水平评估看作是构建高等教育质量保障体系的重要内容”[20]。2006年，《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》提出支持100所高水平示范校建设的具体任务，项目逐年考核。同年，《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出加强教学评估，完善教学质量保障体系，并将“毕业生就业率与就业质量、‘双证书获取率与获取质量、职业素质养成、生产性实训基地建设、顶岗实习落实情况以及专兼结合专业教学团队建设”[21]等作为五年一轮评估的重要考核指标。

但是“水平评估”也存在一些问题，如有些高职院校过分看重评估结论，存在应评倾向；重视硬件投入忽视内涵建设；专家组结构不合理；评估标准没有考虑地区、行业的区别过分强调统一等问题[22]。基于“水平评估”的经验与教训，2008年教育部印发了《高等职业院校人才培养工作评估方案》，正式启动“高等职业院校人才培养工作评估”。工作评估方案采用以学校自评为基础、专家评估配合的原则，设有高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台和工作评估指标体系。其中，数据平台主要包括基本信息、院校领导、基本办学条件、实践教学条件、办学经费、师资队伍、专业、教学管理与研究和社会评价等9个方面。工作评估指标体系主要包括领导作用、师资队伍、课程建设、实践教学、特色专业建设、教学管理和社会评价等7个一级指标及22个二级指标[23]。

2010年，《教育部、财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》把“提高质量”作为核心，致力于完善质量保障体系，提高人才培养质量和办学水平，并将“就业水平、企业满意度”作为人才培养质量的核心标准[24]。同年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》继续推进专业评价工作，鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估，并首次提出建立高等学校质量年度报告发布制度[25]。2011年，教育部高等教育教学评估中心等16家单位发起并成立了中国职业技术教育学会教学工作委员会“质量保障与评估研究会”；高等职业教育年度质量报告也在2011年之后每年都有发布。

（四）2015年至今：开启教学诊改，建设内部质量保障体系

高职教育评估为保障高职院校的健康发展发挥了积极作用，各高职院校不断改革教学计划、课程设置、人才培养模式等，力图提高教育质量，适应社会发展的需求。高职院校不仅密切了与经济建设的联系，根据社会需求变化调整专业设置，进行课程改革，还调动内涵建设的积极性，按照评估的标准和要求，提高教学质量，注重办学效益。但是高职院校强化质量意识，加强质量保障体系建设，不仅需要外部质量保障，更需要内外结合的保障体系。随着我国高职教育外部质量保障体系的逐步完善，建立高职院校内部质量保障体系的呼声日益高涨。

除了建立健全高职教育质量保障体系的需求，内部质量保障的建设也响应了国家提出的教育“管办评分离”的号召。2015年5月，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》全面推进教育管办评分离，政府、学校和社会各司其职，政府依法行政，政事分开；学校依法办学，政校分开；社会共同参与，依法评价。在评价方面，该文件主张学校积极开展自我评价，发挥主体作用，不断完善内部质量保障体系[26]。随后，教育部发布职业院校教学工作诊断与改进制度的通知，为我国高职院校内部质量保障体系的建立提供了指导方向，也标志着我国高职教育教学工作诊断与改进制度的正式确立，成为完善我国高职教育质量保障体系的重要举措。

2015年6月，《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》首次提出“教学工作诊断与改进”制度，其重点是建立和完善职业院校内部质量保障体系，并将各职业院校看作人才培养质量保证的主体。为此，职业院校要“开展多层面多维度的诊断与改进工作，构建校内全员全过程全方位的质量保证制度体系，并将自我诊断与改进工作情况纳入年度质量报告分类指导推进”[27]。

2015年10月，教育部印发《高等职业教育创新发展行動计划（2015-2018年）》，将完善质量保障机制作为一项重要内容，主要包括提高经费保障水平、完善院校治理结构、完善质量年报制度、建立诊断改进机制、改进高职教师管理、加强相关理论研究等六个方面。《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》2016年执行绩效数据采集要点将“完善质量保障机制”作为其中的一项重要内容，并将“教学诊断和改进工作机制建立和专家委员会成立情况、教学诊断和改进工作实施方案制定与实施情况、院校实际开展情况等”[28]作为教学诊断与改进工作的绩效采集要点。

2015年底，教育部印发《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》，组建全国职业院校教学工作诊断与改进专家委员会（简称全国诊改专委会），并开展为期三年的诊改试点工作，完善“高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导”试行方案。方案确立了诊改对象及复核抽样、基本程序等内容，并附有高职院校内部质量保证体系诊断项目参考表，主要包括体系总体架构、专业质量保证、师资质量保证、学生全面发展保证和体系运行效果5个诊断项目，另有15个诊断要素和37个诊断点；同时，根据参考表各项指标，设置了学校自我诊断与改进报告表[29]。

三、对我国高职教育质量保障政策演变的思考

纵观我国高等职业教育质量保证政策的发展，可以发现，国家高度重视高职教育的质量管理。我国正逐步建立内外相结合的高职教育质量保障体系，日益完善符合高职特色的质量保障标准，与此同时，也需尽快出台相应的法律法规。但这是一个比较漫长的过程，只有政府、学校和社会共同努力，才能确保高职教育健康稳步地发展。

（一）构建内外相结合的质量保障体系

自高职院校成立以来，国家对高职教育质量的关注逐渐由质量生成过程转向质量生成主体，不断完善了高职教育外部和内部质量保障体系。1978-1997年，高职院校的发展还处于探索阶段，国家主要参照普通高校的评估规定宏观监控高职院校的教育质量，高职教育的质量管理缺乏自身特色。1998-2002年，高职教育通过“三改一补”合力发展，规模迅速扩张，通过规范高职学校设置标准、开展专业教学改革试点工作等方式，逐步平衡高职学校发展速度与质量的关系，完善外部质量保障体系。2003-2014年，高职院校终于迎来了自己的评估体系，通过开展水平评估试点工作、国家示范性高等职业院校的建设工作评估方案，逐步确立我国高职教育外部质量保障体系。但是高职教育外部质量保障体系的建设主要关注高职院校发展的过程，忽视了高职院校主体建设者的作用。为此在2015年，教育部提出职业院校教学诊断与改进的通知，通过设置诊改指标、执行绩效数据采集工作等方式，旨在发挥学校的主体作用。正如杨应崧教授所说，“质量，是生产出来的，而不是检验出来的，归根到底要靠质量创造者自身来保证和提升”[30]。

（二）完善符合高职教育特色的质量保障标准

标准是质量监控、评价和保证的参照基准，对于质量保障有着重要的指导意义。在我国高职教育质量保障体系日趋完善的过程中，可以看出，国家同样非常重视高职教育质量保障标准的设置。在探索阶段，国家主要依据《普通高等学校设置暂行条例》和《普通高等学校教育评估暂行规定》对高职学校办学和教育质量进行监控；在高职学校大规模发展的过程中，教育部根据高职院校的发展特色出台了《高等职业学校设置标准（暂行）》，对高职校（院）长、专业负责人、教师等的安排提出严格的要求；在高职院校进入评估时代之后，教育部相继颁布《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》、《高职高专院校人才培养工作水平评估工作指南（试行）》、《高职高专院校人才培养工作水平评估专家组工作细则（试行）》、《高等职业院校人才培养工作评估方案》等，将标准具体到二级指标，并对每级指标进行详细说明；而在教学诊断与改进启动之初，教育部《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》即将诊改内容细分为5个诊断项目、15个诊断要素和37个诊断点。不难发现，我国高职教育的质量保障标准日趋完善，而且更加注重从实际出发，更加符合我国高职教育发展特色。

（三）有待出台高职教育质量保障的法律法规

自改革开放以来，我国高职教育的发展已有了近40年的历史，纵观我国高职教育质量保障体系的构建，可以明显看出，政策是质量保障体系构建的关键影响因素。这反映出，我国政府主要通过政策引导而不是通过相关法律法规来完善高职教育质量保障体系。虽然政策的出台更能根据时代的发展做出灵活调整，但是相较于法律法规的稳定性、准确性和严密性，政策的波动性特点也会对高职教育质量保障体系构建产生负面影响。目前，我国虽然颁布了《职业教育法》和《高等教育法》，但是有关高职教育的内容较少，而且偏向于原则性的规定，对质量保障体系的要求更是少之又少。随着我国高职教育质量保障体系的日益完善，有必要出台相应的法律法规规范保障高职教育质量，更好地平衡高职教育蓬勃发展过程中的规模与质量问题。

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责任编辑 韩云鹏