混合所有制职业院校共同治理的逻辑基础与实现方式

摘 要：混合所有制职业院校共同治理是指利益相关者共同管理混合所有制职业院校的诸多方式的总和。混合所有制职业院校走向共同治理具有坚实的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑。混合所有制职业院校共同治理的实现，可以从明确共同目标、鼓励共同参与、优化治理结构和改善治理机制等方面努力。

关键词：混合所有制职业院校；共同治理；逻辑

作者简介：万卫（1979-），男，湖南衡阳人，湖北工业大学职业技术师范学院副教授，教育学博士，硕士生导师，研究方向为职业教育管理。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“混合所有制职业院校共同治理的实现机制与制度环境研究”（编号：17YJC880094），主持人：万卫。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）03-0014-05

2014年6月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》颁布之后，各地政府纷纷探索发展混合所有制职业院校，许多职业院校对此也表示了极大的兴趣。然而，人们对于职业院校混合之后的运行却漠不关心。根据我们的观察，混合所有制职业院校正在面臨治理问题的严重困扰。人们运用公司治理理论对混合所有制职业院校的治理进行了初步探讨，不过还相当薄弱。混合所有制职业院校应该从单边治理向共同治理转型[1]。那么，何为混合所有制职业院校共同治理？其逻辑基础是什么？如何实现其共同治理？本文拟对此进行探讨，应该指出的是，本文探讨的是我国学校层次的混合所有制职业院校。

一、混合所有制职业院校共同治理的意蕴

厘清混合所有制职业院校共同治理的意蕴，是讨论混合所有制职业院校走向共同治理的前提。为此，我们应该首先对治理与共同治理进行考察。

20世纪90年代以来，治理不仅成为了经济学、管理学和政治学等学科高度关注的议题，还在实践领域得到了广泛应用。那么，治理究竟为何？全球治理委员会的观点具有代表性。该委员会在《我们的全球之家》的研究报告中指出：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[2]。对此，我们可以从四个方面进行理解。首先，治理的目的是为了增进社会福利。人们参与公共事务的管理，不是为了一己之私，而是为了增加社会福利，使所有人都能获得收益。因此，人们应该选择具有公正之心的人参与公共事务的治理。其次，治理的主体比较多元。治理的主体不仅有个人，还有机构；不仅有公共机构，还有私人机构。因此，治理的主体是非常多元化的，其利益诉求不同，决策的效率必然不高。再次，治理的基础是人们对公共事务的认知。人们参与公共事务的管理需要权威。然而，治理的权威不是源自政府或法律的授予，而是来自人们对公共事务的理解。如果多数人不能对公共事务取得一致意见，就难以做出决策。最后，治理的方式是协商式的。在治理的过程当中，人们的地位比较平等。因此，治理是一个上下不断互动的过程，以此实现利益相关者的共同目标。

治理具有共同治理之意。那么，治理与共同治理具有什么差异？从经济学的角度看，共同治理是对单边治理的一种超越。所谓单边治理，是指公司治理的目标为实现股东利益的最大化，治理的主体只有股东。单边治理主要基础是：股东承担公司的剩余风险和收益，因此股东是公司的唯一治理者。20世纪90年代以后，单边治理受到许多经济学家的批评。共同治理的代表人物布莱尔认为，利益相关者向公司投入了专用性资产，承担了公司剩余风险，应该成为公司的治理者[3]。所谓共同治理，是指公司治理的目标为实现公司财富的最大化，治理的主体涉及利益相关者。对此，我们可以从两个方面进行理解。首先，共同治理的目标是实现公司财富的最大化。公司治理的目标不是股东利益最大化，而是公司财富最大化。究其根源，利益相关者向公司投入了专用性资产。例如，如果员工在某公司工作的时间越长，公司辞退他的成本就会越高。其次，共同治理的主体涉及利益相关者。这里的利益相关者包括员工、供应商、债权人、用户等。利益相关者的诉求各异，尽管提高了公司的决策成本，但是增强了公司治理的民主化。可见，共同治理与治理在本质上是相同的，都强调管理的多元化和民主化。然而，共同治理更加强调治理的共同性。换言之，共同治理基本指向是：治理目标的高度一致、治理主体的深度参与、治理过程的频繁协商。

虽然共同治理在公司治理领域的成果丰硕，但是在教育领域的实践却更加悠久。公元14世纪，意大利的教授们为了防止行会对大学的控制，就联合城市官员组成平民委员会[4]。从某种程度上说，这是大学共同治理的肇始。那么，教育领域是如何定义共同治理的呢？1966年，美国大学教授协会、美国教育委员会和美国大学董事会协会在共同发表的《学院与大学治理的联合声明》中指出：共同治理是指“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，以代教师和行政人员共同工作的承诺”。对此，我们可以从两个方面进行理解。首先，共同治理的主体包括利益相关者，如教师、行政人员、学生、董事会等。其次，共同治理强调“首创优先”与“首责优先”。“首创优先”是指大学治理需要所有人的参与，但要有分工合作，以便发挥众人的优势；“首责优先”是指大学的各个群体在决策中都负有责任，但是谁对某项事务负有首要责任，就具有优先发言权和更大决定权[5]。

终上所述，我们认为，所谓混合所有制职业院校共同治理，是指利益相关者共同管理混合所有制职业院校的诸多方式的总和。它的基本内涵是：第一，从治理的主体来看，只要是混合所有制职业院校的利益相关者，就都有权参与其管理，涉及政府、行业、企业、董事会、党委会、教师、学生等；第二，从治理的原则来看，利益相关者在对混合所有制职业院校进行管理时，既要坚持“首创优先”的原则，还要坚持“首责优先”的原则；第三，从治理的客体来看，利益相关者对混合所有制职业院校管理包括学校章程的制定与修改、发展规划的制定与执行、办学经费的筹集与分配、教师的工资标准等事务；第四，从治理的过程来看，随着治理环境的变化，混合所有制职业院校的治理主体和客体都将发生改变，因此具有动态性。

二、混合所有制职业院校共同治理的逻辑

混合所有制职业院校应该走向共同治理。那么，混合所有制职业院校共同治理的基本逻辑是什么？我们认为，混合所有制职业院校走向共同治理具有坚实的逻辑基础，包括理論逻辑、历史逻辑和实践逻辑。

（一）理论逻辑

混合所有制职业院校走向共同治理，具有自身的理论基础。从经济学的角度看，利益相关者理论为共同治理提供了理论依据。那么，根据利益相关者理论，利益相关者应该共同管理混合所有制职业院校。

首先，利益相关者共同承担了混合所有制职业院校的办学风险。混合所有制职业院校在办学过程中面临的风险包括政策风险、市场风险和质量风险。从政策的角度看，混合所有制职业院校的发展缺乏系统的顶层设计，在学校产权方面缺乏明确的制度安排，致使学校发展充满着不确定性。从市场的角度看，混合所有制职业院校面临着公办职业院校、民办职业院校的激烈竞争。尽管混合所有制职业院校是职业教育办学体制的一次重要创新，但是还没有体现其优势。从质量的角度看，混合所有制职业院校的办学特色尚未形成，缺乏核心竞争力。那么，混合所有制职业院校的办学风险应该由谁承担呢？无须讳言，利益相关者向混合所有制职业院校投入了专用性资产，所以办学风险由其共同承担。其次，利益相关者共同促进了混合所有制职业院校的较快发展。随着《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》的颁布，混合所有制职业院校取得了较快发展。应该来说，它的发展离不开利益相关者的共同努力。一般而言，教师、学生、董事会是混合所有制职业院校的核心利益相关者。教师不仅是学校的员工，还是学校的主人，他们为学校的发展贡献了时间和智慧。学生不仅是受教育的对象，还享有受教育权利，共担学校发展责任。董事会是学校的主要决策者，其成员为学校的发展殚精竭虑。换言之，利益相关者高度关注混合所有制职业院校的生存与发展，并为此作了重要贡献。再次，利益相关者共同形成了混合所有制职业院校的法人财产。混合所有制职业院校的法人财产，不仅包括有形资产，还包括无形资产。混合所有制职业院校的有形资产有土地、建筑物、图书、设备等，其无形资产有校名、校训、办学特色等。如果说混合所有制职业院校的有形资产主要由股东的出资形成，其无形资产就主要是由教师和学生共同创造的。混合所有制职业院校的发展既需要有形资产，还需要无形资产。如果缺乏有形资产，混合所有制职业院校就没有办学的物质基础；如果缺乏无形资产，混合所有制职业院校难以形成核心竞争力。从某种意义上说，无形资产对于混合所有制职业院校发展的意义更加重大。

（二）历史逻辑

混合所有制职业院校走向共同治理，具有自身的历史基础。从历史的角度看，共同治理既是发达国家职业院校管理的基本经验，还是我国现代职业教育治理体系建设的基本内涵和必然要求。换言之，混合所有制职业院校共同治理符合职业教育管理的历史规律。

首先，共同治理是发达国家职业院校管理的基本经验。从美国社区学院的发展来看，共同治理是其取得成功的重要原因。1966年，美国大学教授协会、美国教育委员会和美国大学董事会协会共同发表了《学院与大学治理的联合声明》。在此之后，美国的社区学院就开始实行共同治理。那么，《学院与大学治理的联合声明》是在什么条件下发表的呢？有学者认为，民主价值的兴起、入学人数的增加、大学不断的世俗化、校长权力的扩张以及教师参与大学治理的渴求，促使其最终发表[6]。换言之，美国社区学院实行共同治理的原因比较复杂，具有独特的社会背景。《学院与大学治理的联合声明》提出了“首创优先”和“首责优先”的基本原则，不仅迎合了利益相关者参与社区学院管理的迫切愿望，还为社区学院的发展注入了不竭的动力。进入21世纪，随着全球化时代的到来、公民社会的崛起、信息技术的快速发展，多中心治理的时代已经来临。在这样的背景下，集体谈判原则被纳入美国社区的共同治理。美国教师联盟（AFT）、全美教师协会（NEA）联合发布了《工会的事实与共同治理》，指出共同治理保证了教师、行政管理人员以及其他人员参与大学决策的平等机会，最有效的共同治理系统是建立在集体谈判之上的[7]。可见，随着时代的发展，美国社区学院不仅没有摈弃共同治理，还进一步提高了其地位。其次，共同治理是我国现代职业教育治理体系建设的基本内涵和必然要求。随着我国对国家治理体系建设的重视，建设现代职业教育治理体系就被人们广泛关注。那么，何谓现代职业教育治理体系呢？有学者认为，现代职业教育治理体系的基本内涵包括：治理目标的公益化、治理主体的联动化、治理方式的民主化、治理结构的有机化、治理评价的科学化[8]。其中，治理主体的联动化，强调的是职业教育治理从一元走向多元。从职业教育的外部治理来看，它意味从政府主导向行业、企业、社会组织等多元主体参与转型；从职业教育的内部治理来看，它表示从党委会（董事会）主导向教师、学生、党委会（董事会）等多元主体参与转型。可见，共同治理是我国现代职业教育治理体系建设的基本内涵。那么，如何才能建立现代职业教育治理体系？有学者指出，从国际社会的相关实践来看，以德国、瑞士、澳大利亚等为代表的职业教育发达国家普遍建立了以社会多个主体协同参与为主要特征的治理体系[9]。换言之，如果没有多元主体的参与，我国就难以建立现代职业教育治理体系。因此，共同治理不仅是我国建立现代职业教育治理体系的基本内涵，也是其早日建立的必然要求。

（三）实践逻辑

混合所有制职业院校走向共同治理，具有自身的实践基础。从实践的角度看，混合所有制职业院校的单边治理已经陷入困境。所谓“实践逻辑”，是指由习性、意图、时间、场域等因素构成，经由文化的长期积淀而形成的“实践图式”[10]。因此，我们可以依据实践逻辑的要素，分析混合所有制职业院校单边治理面临的现实处境。

首先，从治理理念来看，混合所有制职业院校单边治理遵循的是“股东至上”。所谓“股东至上”，是指混合所有制职业院校单边治理主要依靠股东。应该来说，股东是混合所有制职业院校的出资者，为其创立与发展奠定了物质基础。然而根据利益相关者理论，利益相关者向混合所有制职业院校也投入了专用性资产。换言之，“股东至上”的观念已经在混合所有制职业院校失去了坚实的基础。其次，从治理目标来看，混合所有制职业院校单边治理追求的是股东利益的最大化。股东是混合所有制职业院校的出资者，承担办学可能出现的各种风险，享有办学可能产生的收益。然而，利益相关者既然向混合所有制职业院校投入了专用性资产，就会共同承担着办学风险。从内部治理来看，随着学生权利意识的觉醒、教师参与治理的愿望加强，混合所有制职业院校的单边治理不断受到质疑；从外部治理来看，随着政府与学校关系的调整，政府对混合所有制职业院校的宏观控制也在不断加强。因此，如果继续追求股东利益的最大化，就无法帮助混合所有制职业院校尽快形成竞争优势。再次，从治理工具来看，混合所有制职业院校主要实行的是董事会领导下的校长负责制。例如，齐齐哈尔工程学院通过实行董事会领导下的校长负责制，建立了“五权分立”的治理结构[11]。尽管如此，董事会领导下的校长负责制还存在诸多问题。例如，从董事会的人员构成来看，学生代表、企业代表、行业协会代表等难以进入董事会，无法表达这些群体的意见。可见，混合所有制职业院校亟需对董事会领导下的校长负责制进行系统的改造。最后，从治理场域来看，混合所有制职业院校的正式规则还比较缺乏。混合所有制职业院校是我国职业教育办学体制改革过程中出现的一项新事物。虽然混合所有制职业院校具有旺盛的生命力，但是缺乏系统的正式规则。例如，由于产权制度设计不完善，社会力量对参与混合所有制职业院校的办学还有较多的顾虑。在这样的条件下，混合所有制职业院校的治理就失去了制度基础。因此，人们应该加快治理场域的构建，为混合所有制职业院校改善治理提供保障。

三、混合所有制职业院校共同治理的实现

混合所有制职业院校如何实现共同治理，是我们应该高度关注的问题。混合所有制职业院校共同治理的实现，可以从明确共同目标、鼓励共同参与、优化治理结构和改善治理機制等方面努力。

（一）明确共同目标

混合所有制职业院校走向共同治理，以明确共同目标为前提。混合所有制职业院校共同治理应该达到何种目的？我们认为，混合所有制职业院校共同治理的目标不是股东利益的最大化，而是不断提高人才培养质量。只有不断提高人才培养质量，混合所有制职业院校才能适应激烈的市场竞争。为此，混合所有制职业院校可以从以下三个方面进行努力：首先，坚持教学的中心地位。混合所有制职业院校承担着人才培养、科学研究、社会服务、传承文化等多种职能。尽管如此，混合所有制职业院校应该始终坚持教学的中心地位，以科研服务教学，以教学促进科研，重点处理好教学与科研的关系。其次，面向市场加强专业建设。专业建设是混合所有制职业院校提高人才培养质量的重要抓手。专业建设的内涵极其丰富，包括专业设置、课程开发、实训基地建设等内容。混合所有制职业院校通常由公办的职业院校进行混合所有制改造而成。然而，公办职业院校习惯于面向政府进行专业建设，致使毕业生难以适应市场的需要。混合所有制职业院校应该面向市场进行专业建设，不断提高人才培养的质量。再次，重视发展规划的制定与执行。发展规划明确了混合所有制职业院校在一个时期内的发展任务和重要举措，它是学校快速发展的“航向标”，实现了利益相关者对办学目标的认同。其中，发展规划的制定是基础，发展规划的执行是关键。根据我们的观察，混合所有制职业院校并不重视制定发展规划，致使学校发展失去方向。当前，第三方机构参与学校发展规划制定的热情高涨。因此，混合所有制职业院校可以邀请第三方机构参与发展规划的制定，加强发展规划的执行。

（二）鼓励共同参与

混合所有制职业院校走向共同治理，以鼓励利益相关者共同参与治理为基础。利益相关者共同参与治理是混合所有制职业院校实现治理主体多元的内在要求。然而，当前利益相关者参与混合所有制职业院校治理的程度还不高。混合所有制职业院校应该采取措施，调动利益相关者参与其治理的积极性。首先，鼓励教师参与学校治理。教师参与混合所有制职业院校的治理，关键是发挥教职工代表大会的作用。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第二十六条的规定，教职工代表大会是教师参与混合所有制职业院校治理的重要机构。然而，当前教职工代表大会存在地位不断降低、功能逐渐弱化的风险。混合所有制职业院校应该提高教职工代表大会在学校治理中的地位。例如，在教职工代表大会设立常设机构，参与混合所有职业院校的日常决策。其次，鼓励学生参与学校治理。学生参与混合所有制职业院校的治理，重点是建立学生申述机制。1995年制定《中华人民共和国教育法》第四十二条第四款规定：受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。换言之，法律赋予了学生申诉权。然而，学生申诉权并未在混合所有制职业院校落到实处，学生的正当权益经常受到损害。因此，混合所有制职业院校应该采取措施，建立完善的学生申诉机制。例如，混合所有制职业院校通过制定学校章程，规范学生申诉的机构和程序。

（三）优化治理结构

混合所有制职业院校走向共同治理，以优化治理结构为关键。当前，混合所有制职业院校实行的是董事会领导下的校长负责制。因此，混合所有制职业院校优化治理结构，应该以董事会领导下的校长负责制为着力点。首先，明确董事会的人员结构。一般来说，混合所有制职业院校董事会应该有利益相关者的代表，包括股东代表、教师代表、学生代表、行业协会代表、企业代表、政府代表等。其中，股东、教师、学生是混合所有制职业院校的核心利益相关者，三者应该占董事会的多数席位。混合所有制职业院校董事会人员结构的具体比例，应该通过利益相关者的代表协商确定。其次，处理好董事会与校长的关系。董事会是混合所有制职业院校的决策机构，校长则是混合所有制职业院校的办学者。因此，董事会负责混合所有制职业院校重大事项的决策，如校长的遴选与聘任。其中，校长应该是混合所有制职业院校董事会的重要成员。董事会进行重大事项决策时，应该充分征询校长的意见。如果董事会做出决策，校长应该坚决执行。否则，校长就应该引咎辞职。校长负责混合所有制职业院校的具体办学，如专业的设置。再次，建立系统的监督机构。混合所有制职业院校的监督机构有纪委、教职工代表大会、监事会等。其中，纪委主要负责党员干部的监督，教职工代表大会主要监督教职工的权利是否落实，监事会主要负责监督校长的办学。无须讳言，混合所有制职业院校只有尽快建立系统的监督机构，才能对董事会和校长进行有效的监督。

（四）改善治理机制

混合所有制职业院校走向共同治理，以改善治理机制为保障。校长不仅是混合所有制职业院校的办学者，还是其发展的灵魂。因此，混合所有制职业院校改善治理机制，核心是对校长进行激励和监督。首先，重视对校长的激励。从某种程度上说，混合所有制职业院校发展的关键在于校长。因此，混合所有制职业院校应该高度重视对校长的激励。混合所有制职业院校对校长进行激励，既应重视精神奖励，还应重视物质奖励。一方面，混合所有制职业院校与政府部门协商设立荣誉制度，鼓励校长为学校的发展贡献才华。例如，政府部门可以设立“学生喜欢的校长”荣誉制度。另一方面，混合所有制职业院校可以尝试股权改革，通过学校发展为校长提供丰厚的收入。例如，混合所有制职业院校可以建立校长持股制度。其次，加强对校长的监督。校长负责混合所有制职业院校的具体办学，面临腐败的高风险。解决校长的腐败问题，关键在于建立预防腐败的制度体系。因此，混合所有制职业院校应该完善监督制度建设，加强对校长办学的监督。例如，混合所有制职业院校应该建立“三重一大”（即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用）公开制度，使校长的权力运行始终在阳光下进行。只有这样，混合所有制职业院校的校长权力才能受到有效的约束。

参考文献：

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责任编辑 韩云鹏