县级行政事业单位内部控制报告编制存在的问题及建议

刘春红 李倩文

摘要：根据财政部规定，行政事业单位在年终时，应结合本单位实际情况，依据《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》（以下简称《单位内部控制规范》）和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》规定编制能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的报告。文章结合工作实践对当前县级行政事业单位内部控制报告编报中存在的问题进行分析，提出几点可操作性的建议，力求对推动内控建设在县级行政事业单位全面落地以及提高内控报告的编报质量起到一些参考作用。

关键词：行政事业单位 内控报告 问题 建议

2017年1月25日，财政部印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（以下简称《管理制度》），对规范行政事业单位内部控制报告的编报行为，提高内部控制报告质量，促进内部控制信息公开，推动单位进一步加强内部控制建设，具有现实意义。但目前，县级行政事业单位的内控环境比较薄弱、内控制度还不够完善，一些单位对此项工作缺乏理解和认识，多抱以敷衍应付态度完成，直接影响了内控报告编报质量。本文结合工作实践对县级单位在编报過程中发现的问题展开分析，并就推进县级单位内控建设和编报工作提出几点建议。

一、县级行政事业单位内控报告编报工作存在的问题

（一）单位内控环境相对薄弱，单位内部控制运行情况总体评价结果不容乐观

一是在内控建设应该有谁负责这一问题上，多数单位在存在模糊认识，认为由分管财务的领导负责。《单位内部控制规范》规定“单位负责人应对本单位内部控制建立健全和有效实施负责”。行政事业单位内部控制建设就是“一把手”工程，如果领导不重视，内控建设无从谈起。二是在内控建设牵头部门的问题上，部分单位认为内审部门应该是牵头部门，把组织实施部门与内部评价与监督部门混为一谈，内控设计存在缺陷。三是一些基层行政事业单位负责人对内控知识理解存在偏差。认为内控建设只是财务人员的事，把单位内控建设和内控报告完全交由财务人员去完成，而财务部门是基层单位主要职能部门，工作任务重，人手较少，有的为非专业人员，加之他们内控知识水平有限且经验不足，对内控工作，多数会计人员表现出力不从心，难以胜任该项工作，只是应付检查等，多报以消极、被动甚至抵触的态度去完成，有的会计人员在编报过程中存在不按要求报送，随意编造，未经审核上报，代替单位负责人签字等现象，单位内控报告的编报质量不高。

（二）县级单位内控制度缺失，内控报告编报内容不完整

目前来看，多数县级单位没有编制业务流程图，只有少数单位，有一些业务流程文件，但并不完整。普遍存在建设项目管理与合同管理的相关制度没有开展。编报发现有些单位虽填列有相关的内部管理制度，但却不能提供相关的佐证材料予以支撑，内控报告内容的可信度较低。

其次，不相容岗位未有效分离，有少数单位采购、付款、验收、保管等业务环节由会计一人全程办理，而且缺乏相应制衡措施，导致个别单位财务人员篡改、伪造原始凭证，贪污挪用公款长期未被发现。同时，重大事项集体决策和会签制度执行不到位，尤其是在一些小型基层单位，人员较少，单位领导一人说了算现象普遍，权力制约难以制度化或无法落实。另外，目前县级行政事业单未建立内控风险评估机制，没有对经济活动的风险进行分析和管控，存在资产安全隐患。 三是信息化建设滞后。从目前各单位内控进展情况看，普遍处于建立和实施阶段，信息化程度和管理水平较低。

（三）县级单位内控组织不健全，监督约束弱化，编报基础不扎实

《管理制度》规定“单位主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责”。但县级单位普遍内控机构不健全，缺乏有效监督，评价不客观，内控建设难以有效推进。一是多数县级行政事业单位没有开展基础性评价工作，内控基础薄弱，职能部门之间缺乏信息沟通，信息不对称，导致有些单位上传支撑材料与实际材料不一致或编造虚假内部控制信息，评价不客观。二是没有监督评价机构，有些单位虽然设置了内审部门，但不定员定岗，人员专业性不强，而且缺乏独立性，无法正常开展内部控制评价与监督工作。另外，单位内审部门与财政、审计部门之间缺乏沟通协调和信息共享，对内控制度的设计和运行缺乏有效评价，形同虚设。

二、对策及建议

（一）加强组织领导，营造良好的内控环境

首先基层单位要广泛宣传、认真学习内控相关的政策制度，定期召开由单位一把手主持工作会议，开展培训课堂，组织全体人员培训学习，提高全体人员对内控工作的理解和认识。同时，建议财政部门加强宣传引导，一是对单位一把手进行内控知识专题培训，聘请有关专家授课，引起单位领导足够重视；二是评选出好的典型案例，推广经验做法，组织单位相关人员进行现场观摩，经验交流。例如通过建立QQ群，开设微课堂、进行内控知识竞答等形式，加大宣传力度，提高全员参与内控的积极性和主动性，为内控建设营造良好的实施环境。其次，单位要成立内控领导小组一把手任组长，指定牵头部门（或岗位）和评价与监督部门，明确职能部门和相关人员职责分工，构建合理科学的组织架构、工作机制。

（二）借助外力完善制度，推动内控建设落地

内控建设属于新生事物，制度规范只有文字描述，没有具体操作模板参照或借鉴，使基层单位内控制度的参与者感到困惑，理不出头绪，也无从着手。建议以政府购买服务为支撑，引入第三方机构指导和协助单位完成制度建设。首先由制度顶层设计者，按照行政事业单位部门行业进行归类，设计出具有实操性、可复制、可推广的不同类型内控模板，建立信息平台，实现信息资源共享。其次各单位选择符要求的模板作为参照，结合本单位实际制定出一套便于操作的完整内控体系。同时，借助现代信息技术推动内控建设，把各项制度、流程、风险控制点嵌入信息管理系统，实现与信息技术无缝衔接，减少人为操控风险，让权力在制度的“笼子”中安全运行，提升内部控制信息化建设。

（三）制定内控监督评价制定，建立监督考核机制

一是坚持问题导向，以评促建。行政事业单位内部定期开展内控自我评价，针对内控设计和运行中发现的问题，制定措施及时改进。其次，财政部门应加强内控报告编报质量检查、督导，以内部控制报告编报质量“回头看”为抓手，指导编报单位查漏补缺、纠偏整改，提高内部控制报告编报质量。二是注重实效，实行监督考核机制。把单位内控报告总体评价结果纳入“一把手”政绩考核，对“差评”单位的有关负责人实行“约谈”；扣发单位全体人员精神文明奖励工资；核减单位当年三公经费预算指标。由审计部门列为审计内容。

（四）加强人才队伍建设，提升职业道德修养

伴随着人工智能与大数据分析的广泛应用，人工智能引入会计、审计等工作，做到全面审计，可以提取被审计单位的所有数据，海量数据处理技术实现了工作效率的高效而快捷。对传统会计、审计等工作带来巨大冲击，会计人员将面临失业威胁。新《会计法》对会计人员违法违规行为的处罚实行“禁入”制度，规定“不得再从事会计工作”。行业“黑名单”制度的推送加大了从业人员违规成本，从业人员职业道德从软约束走向硬束。从而倒逼会计、审计以及内控人员主动学习专业知识和技能，自觉遵守法律法规以及职业道德。由此，县级行政事业单位培养一支素质过硬、业务过硬具备良好职业道德的专业技术人才队伍，显得尤为重要。一是提升现有的专业人员业务素质，走出去，到高等院校，参加高层次的培训学习，开阔视野，了解前沿理论知识。二是县级单位领导要支持、鼓励专业人员职称、学历晋升，促使其自我加压，不断充电，提升风险分析、应对能力。三是在岗位人员选配时，把好准入关，选拔德才兼备的人才；关键岗位实行定期轮岗和培训制度。此外，应加强职业道德教育。

行政事业单位内部控制建设属于新生事物，涉及面广，难度大，并非一朝一夕就可以完成的，随着单位环境的变化，还需及时调整。因此，提高内控报告质量，以评促建，推动内控建设在基层行政事业单位全面落地意义重大。