全面建构刑诉法与监察法的衔接机制

文/樊崇义

樊崇义 中国政法大学教授、博士生导师

2018年5月10日，中国人大网公布刑事诉讼法修正草案，面向社会公开征求意见。此次刑事诉讼法修正草案主要内容涉及到完善刑事诉讼法与监察法的衔接机制，调整人民检察院侦查职权。建构与完善刑事诉讼法与监察法的衔接机制应明确监委会调查权属性，发挥检察机关法律监督职能作用，以保障国家监察体制改革顺利进行。

2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》。“为保障国家监察体制改革顺利进行，需要完善监察与刑事诉讼的衔接机制。”为此，2018年5月10日全国人大公布了《中华人民共和国刑事诉讼法修正草案（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。修正案草案公布后，全国各界正在热烈讨论此次修改的各项内容。此次刑诉法修正草案中的主要内容是：完善与监察法的衔接机制，调整人民检察院的侦查职权，删去人民检察院对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定，按照监察法的规定，此类案件转由监委会立案调查，赋予了监委会调查职权。如此一来，如何对调查权定格定位？调查与侦查关系如何？调查与刑事诉讼公诉如何衔接？案件调查的证据标准与审查起诉的标准如何把握？调查中的违法行为是否接受人民检察院的法律监督等。这一系列问题必须由刑诉法修正案作出回答，否则，就难以建构监察法的衔接机制。

合理建构刑诉法与监察法的衔接机制，应当首先科学界定监委会职务犯罪调查权的属性。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。中央为了加大反腐的力度，在试点经验的基础上，调整和修正刑诉法关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案和监察法，赋予监委会调查职权，符合中国国情且于法有据。也因此，如何科学界定监委会调查权的属性，是摆在我们面前必须回答的问题。只有明确了监委会调查权的属性才能建构合理的衔接机制。笔者认为监委会调查权的属性有三：一是监督属性；二是行政属性；三是司法属性。有了监督属性，才能实现“国家监察全覆盖”；有了行政属性，才能实现“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”（见监察法第3条的规定）；有了司法属性，才能实现对职务犯罪的案件移送审查起诉、提起公诉、严厉打击和惩办腐败犯罪。三种属性，监督是本质，行政和司法是实现监督不可或缺的手段，三者缺一不可，相互联系，相互补充，构成监察衔接机制的本质属性。

调查权的司法属性决定了在法律上监委会对职务犯罪的调查本质上等同于刑事诉讼中的侦查。即，调查终结与侦查终结的案件均应移送同级人民检察院审查起诉并决定是否提起公诉。由此，笔者认为各级监委会虽然是监察机关，但在职务犯罪案件中，却承担着部分司法职能。在国家政权结构中，监委会的总体定位是国家监督机关，基于此，监委会享有对职务犯罪的调查权。职务犯罪的调查权本质上却是司法职权的一部分，具有司法属性。据此，调查权与刑事诉讼产生了必然联系和必然衔接，也因此需要在刑事诉讼法中建立必要的法律衔接机制。

在本质上，监委会职务犯罪调查权具有司法属性，与诉讼中的侦查权相同，所以监察法第33条第二款明确规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”这一规定表明，对职务犯罪的调查、收集证据的原则和方法，固定证据的原则和手段，运用证据认定案件事实的原则与标准等，和刑事诉讼中对证据裁判原则的适用完全相同，包括对非法证据排除原则的适用，均不得例外。

因此，在建构人民检察院与监委会办理职务犯罪案件的衔接机制时，检察机关同样应当发挥法律监督的职能作用。一是对监委会查办的职务犯罪案件，“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”（见监察法第47条第三款）；二是对监委会办案过程中的非法证据，应当依法给予排除；三是对于监委会办案人员严重违法办案，实施刑讯逼供，非法拘禁，非法搜查、扣押、冻结、查封等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，同样应当纳入人民检察院的侦查范围，接受人民检察院的监督和惩处。只有这样，才能体现贯彻宪法规定的“相互制约”要求。

综上，笔者认为，就监察法的衔接机制，《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》应该增加以下规定：

（一）我国的监委会对职务犯罪的调查具有司法属性，要严格按照刑诉法的规定办理贪污、贿赂等职务犯罪案件。

（二）监委会办理的职务犯罪案件应当严格遵守证据裁判原则，对证据的调查与运用要按照人民法院庭审的要求和标准进行。

（三）对职务犯罪案件调查终结的效力与刑事诉讼中的侦查终结的效力相同，调查终结后，应当依法移送有管辖权的人民检察院审查起诉；对于证据不足的，人民检察院可以退回补充侦查。

（四）监委会工作人员利用职权实施非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，应当纳入人民检察院的立案管辖范围。