农村集体建设用地入市对农户收入的影响<br/>——基于广东省佛山市南海区村级层面的实证分析

农村集体建设用地入市对农户收入的影响
——基于广东省佛山市南海区村级层面的实证分析

2018-06-12张安录

中国土地科学 2018年4期

高欣，张安录

（华中农业大学土地管理学院，湖北武汉430070）

在中国城市建设用地稀缺的背景下，开展农村集体建设用地流转是新一轮农村土地改革的重要方向，对于显化土地资产，提高集体经济水平以及农户收入具有很重要的意义[1-2]。十八届三中全会以及中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《深化农村改革综合性实施方案》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于扩大农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点范围的通知》均提出要进一步推进农村集体经营性建设用地入市改革工作，赋予其出让、租赁、入股、抵押权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，并在全国多地展开农村集体建设用地流转试点。由于城乡割裂的土地市场结构使城乡土地资源在空间结构和价值上被割断[3]，而集体经济组织通过建立农村股份合作制，可以实现土地与资本的结合，通过集体土地进入建设用地市场参与工业化和城市化、集体成员分享土地增值收益[4]。而农村工业化的迅猛发展必然会带来集体经济结构以及农户收入水平的变化[5]。钟宁桦[6]基于1987—2008年全国28个省的面板数据研究指出，无论是以就业人数还是总产值来度量,乡镇企业规模的扩大都显著地缩小了城乡收入差距。张新前[7]也指出中国农村工业化与农民收入增长之间存在较强的正向交互响应作用,而且其长期的响应效应更显著。李军波[8]运用多元回归模型对湖南省工业化和城市化对农户收入增长的影响作了实证分析，结果表明湖南农户收入增长缓慢的主要原因是工业化和城市化的落后。

集体建设用地入市不同于中国传统的农地非农化，以往农民缺乏与地方政府谈判的能力，仅依靠政府进行征地补偿很难实现增值收益的公平分配，因而，由增值收益分配关系引发的矛盾尖锐[9-10]。而一旦允许集体建设用地进入市场，土地增值收益分配则不再是由政府完全主导，集体经济组织具有一定的自主权，这使集体建设用地从被动的“征地”到具有经济谈判能力，有利于维护农户的土地财产权益。

目前在农村建设用地入市的背景下，国内关于集体建设用地入市对农户收入影响的实证研究相对较少，且尚未出现以村级层面为对象的研究。鉴于此，本文选取作为集体建设用地入市试点之一的佛山市南海区作为研究对象，研究集体建设用地入市如何显化农村土地资产，改善农民福利，为全国其他实践提供参考。

1 理论分析框架与研究假说

集体建设用地入市规模的扩大带来农村工业化和城镇化进程加快，促使农村剩余劳动力向工业、商服业等非农领域转移，给当地农民提供更多的非农就业机会，从而增加农户收入，尤其是促进工资性收入持续增长[11-12]。同时集体通过出租、出让、入股等形式带来了稳定的土地收入，再以股份分红形式使农民分享到土地增值收益，增加其财产性收入。部分农户在宅基地上自办厂房或商铺，出租物业来获得经营性收入。在农村工业化过程中集体的区位条件和产业聚集程度不可疏忽，一般来说离城镇中心较远的村集体配套基础设施落后，集体经济基础薄弱，自我发展能力有限，难以将分散的集体建设用地进行资源整合、发展工业、形成产业规模效应，土地需求量不足，从而很难创造较高的经济价值[13]。由此，提出假说一：在区位优势明显的地区，农村工业化水平高、产业聚集程度高、非农经济发达，农村集体建设用地需求旺盛、土地市场活跃、入市规模较大，使得农村土地资产显化，农户收入显著增加。

集体建设用地入市交易价格和入市后集体土地收益分配会直接影响农户的土地收益。由于存在集体所有权界限不清晰，使用权主体一般都是由集体代为行使，农民与集体之间没有签订契约，可能会造成集体内部成员的财产权益受到少部分成员的侵害，导致利益分配不均。因此，在集体建设用地入市过程中，想要最大限度地实现集体土地所有者的利益，真正实现按股分红，需要集体高度自治化，建立集体资产管理平台，在土地交易环节具有民主决策机制，做到土地交易价格的公开透明，并合理分配土地增值收益。由此，提出假说二：在集体组织化程度较高，且建立集体资产交易管理平台的地区，集体建设用地股权清晰、市场规则公正、交易公开透明，为土地交易奠定了良好的市场环境，进一步建立清晰的集体建设用地入市价格和收益分配体系，给农户带来稳定的土地收益。

本文以集体建设用地入市试点佛山市南海区为例。在20世纪80、90年代初期，南海区利用地理位置优势和改革开放的契机，鼓励村办企业发展。外资企业的涌入促使集体以自办企业为由申请集体建设用地，农村经济迅速实现了非农化，但是部分乡镇企业很快经历了由“发展”到“破产”，出现了大量的存量集体建设用地。1992年，南海区村集体开始在农村全面推行土地股份合作制，为了规避乡镇企业的经济效益下滑风险，以出租、出让、转让、入股等形式以集体土地为资本对外招商引资，兴办工业园区和开发区[14]。结合南海区调研实际，集体存量建设用地入市的客体主要有三种形式：一是成片的、基础设施配套完善的存量建设用地可以直接入市；二是分散的集体存量建设用地，需进行空间置换、集中整治入市；三是基础设施配套不足的，需进行统一开发、整治后入市。南海区村集体作为集体建设用地入市的主体，其组织化程度也逐步提高，从1992年的土地股份合作制改革到2011年开始尝试“政经分离”，基层农村将负责经济建设的经联社从原来的村（居）委中剥离出来，使基层各个组织各司其职，实现基层组织治理创新，再到2015年明确以户为单位进行股权登记和股份分红，各集体经济组织也先后建立集体资产管理公司，进一步实现了农民股民化和集体组织公司化。为了规范集体土地交易市场，2010年以来，南海区先后建立了各街道（镇）、区级“三资”平台，即农村集体资产管理交易平台、农村集体经济财务监管平台、农村集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台，并建立了集体建设用地的基准地价体系，集体资产交易原则上采用公开竞价的方式，进一步加强了集体建设用地市场的监督管理。上述过程可由图1表示。

2 研究区域概况、数据来源与样本的描述性统计

2.1 研究区域概况

南海区位于广东省中部，全区总面积107382 hm2，地处珠江三角洲腹地，临近广州、香港、澳门等地，受到城市辐射作用较强，建设用地需求量大。根据1992—2016年统计数据，南海区地区生产总值增长了28.74倍，其中农业总产值增长4.70倍，工业总产值增长29.93倍；耕地面积减少明显，降幅约为26603.47 hm2；农户人均可支配收入由3774元增长至25909元，其中人均分红收入由520元增长至5346元。

图1 集体建设用地入市机理与农户增收路径Fig.1 The mechanism of collective-owned construction land marketization and the path of farmers’ income increase

2.2 数据来源与样本的描述性统计

课题组分别于2016年7—8月和12月采取问卷调研、实地访谈的形式，针对佛山市南海区的桂城街道和九江镇、西樵镇、丹灶镇、狮山镇、大沥镇、里水镇共计67个村委会以及182个社区居委会①开展调查。调研对象针对各集体经济联合社的社长或社委会成员，调研内容主要针对集体经济组织层面基本运营情况，集体建设用地的交易情况等。访谈中对问卷的内容反复询问，以确保问卷内容真实有效。由于课题组在南海区调研采取的是全面调查每个村集体的经济联合社，共发放集体经济组织问卷共计249份，回收有效问卷共计185份。具体样本分布及各街（镇）相关经济数据见表1。

根据有效问卷调查结果统计，集体经济组织平均4906人，其中党员人数130人，村级领导干部7人；农户人均年纯收入15722元，其中各经联社分红水平不一，主要分布在1000—16000元，农户分红比例主要集中在60%—80%。从集体建设用地交易宗地数来看，2010—2015年南海区集体建设用地市场以出租方式交易有1855宗，占比99.09%，仅有17宗集体建设用地在2011—2013年以出让的方式出租，“以租代让”现象严重[15]，因此本文仅考虑集体建设用地出租情况。

3 研究方法与变量选取

3.1 研究方法

本文采用多元线性回归模型[16]，从集体经济组织运营角度着重研究南海区集体建设用地入市对农户收入的影响程度，构建定量关系，具体放入集体建设用地的市场特征变量（如集体建设用地入市规模、价格、收益分配、政策实施等）和一些控制变量（如集体人口及经济状况、基础设施状况、地理区位条件等）来反映集体建设用地入市交易行为，找到影响农户收入增长的关键因素，为相关政策制定提供依据。

表1 2015年南海区调研样本经济概况Tab.1 The economic data of Nanhai District in 2015

式（1）中，Y为被解释变量，即农户人均纯收入或人均分红收入；X为解释变量；β为被解释变量的系数，即待估参数值；α0表示常数项；ε表示随机干扰项。

3.2 变量选取

本文重点在于集体建设用地入市的租赁市场对农户收入的影响，因此分别选取调研所得数据农户人均纯收入及人均分红收入作为被解释变量，为了减少误方差，将被解释变量的具体数值进行对数化处理。从村集体经济组织层面选取12个代表性解释变量（表2）。

4 实证结果与分析

本文首先采用软件STATA12.0得出所有解释变量的VIF均小于10，即变量之间不存在严重的多重共线性①为了防止12个解释变量间存在多重共线性问题，使研究结果更加准确可靠，本文选择方差膨胀因子（VIF）来检验被解释变量的共线性[17]。一般来说，当VIF＞10时认为变量间存在较严重的多重共线性。，因此，不需要对自变量进行剔除或整合，可保留12个解释变量进行分析，回归结果如表3。

由表3可以看出：集体建设用地入市规模对农户人均收入均具有正向影响，其中工业化程度影响显著，产业园区的形成影响不显著。南海区处于珠三角地区，地理位置优越，集体土地需求旺盛，截至2015年有89.72%的集体建设用地用作工矿仓储和商服用地②数据来源于南海区国土城建与水利局提供的2015年集体土地现状调查数据。，入市规模较大，已形成多个产业集聚中心，如狮山镇的高端装备制造业，丹灶镇的五金业，大沥镇的有色金属业等。工业化程度的显著提升也带来了集体收益的增长和更多的非农就业机会。而南海区部分集体在集体建设用地入市前已形成产业园区，产业规模效应有利于进一步吸引外资企业选址办厂，一定程度上促进农户增收[18]，但并不显著。

集体建设用地入市收益分配比例对农户人均收入具有显著的正向影响。2015年南海区开展以户为单位进行股权登记与股份分红，并发放股权证书，提倡户内股权均等化③根据《佛山市南海区集体经济组织股权（农村土地承包经营权）确权登记颁证工作实施方案》。。各集体经济组织根据自身实际，在获得集体建设用地经营性收入后，扣除经营支出及工作人员报酬等支出，再提取集体年收益的15%—100%不等留作集体经济运转费用，如公积金、公益金及其他福利费等，剩下的部分用于农户分配，其中89.0%的集体内部农户分红占比主要集中在集体年收益的60%—80%。在保障农户股份权益和集体经济正常运转的前提下，适当提高股份分红比例，将集体经济收益更多的分配给农户，有利于提高农户收入水平。

表2 变量设定及其含义Tab.2 The description of variables

集体建设用地入市价格对农户人均收入具有显著的正向影响。也就是说，集体建设用地租赁价格越高，所获得的土地增值收益越高，有利于提高农户的收入水平。南海区集体商铺出租年限主要分布在2—4年，均价达到49.2元/m2/月，厂房出租年限主要分布在3—8年，均价为9.3元/m2/月，并且对于出租年限较长的地块如5年，租金会以每3年为一个周期递增，租金在上周期的基础上递增10%。因此，以租赁的形式出租土地使用权可以确保集体土地所有权牢牢掌握在集体手中，从而可以“源源不断”地获得租金收入，在通过股份分红形式带动农户增收。

表3 农户收入影响因素的回归结果Tab.3 Impact factors of farmers’ income

建立集体资产交易平台对农户人均纯收入和人均分红收入具有正向影响，前者影响显著。目前南海区已普遍建立区、镇级集体资产交易平台，集体建设用地交易需在股东大会上通过2/3股东代表同意方可上平台交易、公示，有效增加了交易信息的透明度，一定程度抑制了集体建设用地的隐形交易行为，使农户的土地租金收益得到保障，显著提高农户收入水平。

其他控制变量中，集体固定资产投资对农户人均纯收入具有显著的正向影响。南海区的集体固定资产投资主要用于大型工程建设如基础公用设施建设或房地产开发投资，在建设的过程中会拉动剩余劳动力的非农就业需求[19]，从而显著提高农户的工资性收入水平，分红收入并不显著。集体经济组织与区中心的距离对农户人均纯收入和人均分红收入具有负向影响，后者影响显著。可能是由于区位条件与资源禀赋差异，靠近区中心,受到城镇化的辐射作用较强，土地级差收益提升的空间较大，集体获得土地租金收益较高，农户的收益分配水平显著增长[14]，但地理差异对集体建设用地入市前后农户的工资性收入有正向影响，并不显著。

5 结论、讨论与政策启示

本文根据广东省佛山市南海区的185份村级集体经济组织调研数据，运用统计分析方法和多元回归模型分析了南海区集体建设用地入市对农户增收的影响，主要得出了以下结论。

（1）集体建设用地入市规模如工业化程度、是否形成产业园区以及固定资产投资对农户的收入效应均具有正向影响，前者影响显著；与区中心的距离对农户收入具有负向影响。说明由于南海区地理位置优越，集体土地需求旺盛，产业集聚程度和相应的产业配套设施完善程度较高，建设用地入市的规模效应显著，土地级差收益提升的空间较大。农村工业化程度提高、投资力度的加强，也给当地农民提供了大量的非农就业岗位，使其可以在享受集体土地分红收益的同时获得非农务工收入，从而提高农户收入和生活水平。验证假说一。①数据来源于佛山市南海区国土城建与水利局。

（2）集体建设用地入市价格、入市后收益分配以及入市政策实施对农户的收入效应具有正向影响，前者影响显著。说明南海区的集体组织化程度较高，农民的市场意识较强，区、镇级集体资产交易平台建立，有效增加了交易信息的透明度，这在一定程度了抑制了集体建设用地的隐形交易行为。在良好的土地交易市场环境下，较高的农户收益分配比例和较高的集体建设用地出租价格可以使农户的土地租金收益得到有效保障，从而提高农户收入水平。验证假说二。

讨论：由于佛山市南海区的集体建设用地出让、抵押、作价入股等市场发育相对滞后，市场活跃程度较低，建立区级交易平台以来，截止到2017年6月底，南海区已流转的农村集体经营性建设用地面积为16231.97 hm2，其中以出让方式流转1597.92 hm2（仅占10.24%），入股方式流转6.43 hm2（仅占0.04%），剩下89.72%均以租赁方式流转①。因而本文研究对象主要针对集体建设用地的租赁市场，探讨这种市场运行环境下，集体建设用地交易与农户收入增长（尤其是土地经营性收入和财产性收入）的关系，但是在控制变量的选择上，金融资本、社会资本、人力资本等还没有纳入讨论，尚待今后的集体建设用地出让、抵押、作价入股等市场的不断发育和完善，再进一步深入讨论。

根据以上结论，提出如下政策建议：一是要根据工商业发展对农村集体建设用地的需求，在空间地理位置较好，靠近城镇中心，且工业化程度较高的村集体积极开展集体建设用地入市，有利于发挥土地资产的比较优势，获得较高土地增值收益。同时保障地理位置相对偏僻，非农就业机会少的村集体的耕地面积，保护国家粮食安全。在集体建设用地相对集中的区域，有利于形成工业产业园区，拉动产业集聚效应，带动集体经济水平的提高，同时为当地农户提供非农就业岗位。

二是集体建设用地入市的基本前提是要清晰界定的规模化产权、公平的契约、公开的交易底价、安全透明的交易机制，需要进一步推动集体建设用地交易平台的建立和完善，建立兼顾国家、集体和农户之间的土地增值收益分配机制，平衡集体经济组织的基本公共福利和个人分红比例关系，适当提高农户分红比例和社会福利保障，赋予农户更多的财产权益，真正实现入市改革的目的即盘活存量集体建设用地、显化集体土地资产、增加产权收入。

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