改革开放四十年我国民主党派参政议政制度的发展与完善

2018-06-11朱虹

广西社会主义学院学报 2018年6期

朱虹

摘要：参政议政是民主党派的一项重要职能。自1978年实行改革开放以来，我国民主党派参政议政的制度建设大体上经历了四个发展阶段，即多党合作制度与民主党派参政议政初步恢复阶段、相关制度逐步确立阶段、各项制度发展成熟阶段、制度深化发展阶段。经过改革开放四十年的发展，我国民主党派参政议政制度逐步趋于定型和成熟。

关键词：民主党派;参政议政;制度发展

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.06.010

[中图分类号]D665 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）06-0059-06

参政议政是民主党派的一项重要职能。自1978年中国实行改革开放以来，在中国共产党的坚强领导下，伴随着各项政治制度的恢复和完善，民主党派参政议政的相关制度也不断得到规范和发展。在改革开放四十年来的多党合作实践中，民主党派参政议政的相关制度建设经历了初步恢复、逐步确定、发展成熟以及深化发展等四个阶段，并趋于定型和成熟。

一、多党合作制度与民主党派参政议政初步恢复

这个阶段主要是指从1978年改革开放到1989年之前。这一阶段经过拨乱反正，中国共产党恢复了多党合作制度的运行，明确了民主党派的政治性质，肯定了民主党派在社会主义现代化建设中的重要作用，落实了多党合作相关政策。作为民主党派参政议政主要平台的人民政协也恢复了正常的活动与职能，其政治地位也得到了提升。各民主党派深受鼓舞，逐步恢复了正常的活动，加强了自身建设，积极参加政治协商，开启了改革开放新时期参政议政的新历程。

（一）明确了民主党派的政治性质和政治地位

围绕团结力量开展现代化建设的中心任务，邓小平在改革开放之初多次发表重要讲话，强调了民主党派和人民政协的重要地位。1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议的开幕词中指出，各民主党派都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量 [1] 。这个重要讲话明确了新时期各民主党派的政治性质。1979年10月，邓小平在会见各民主党派和全国工商联代表时的讲话中指出，在中国共产党的领导下实行多党派的合作是我国政治制度中的一个特点和优势，要求党要听取来自民主党派的不同意见，希望各民主党派以主人翁的态度就国家的大政方针和各个方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评[2] 。1981年中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确要求，党要加强同党外人士的合作共事，发挥人民政协的作用，在国家事务的重大问题上同民主党派和无党派人士认真协商，尊重他们和各方面专家的意见 [3]。

（二）正式提出多党合作的“十六字方针”

在重申“长期共存、互相监督”八字方针的基础上，中国共产党根据新的形势发展，对多党合作的基本方针进一步充实完善。1982年1月，胡耀邦在第15次全国统战工作会议上作了《开创统战工作新局面》的讲话，首次提出一定要同党外朋友真正建立起肝胆相照、荣辱与共的关系。同年9月，胡耀邦在中共十二大报告中正式提出，“我们党要继续坚持‘长期共存，互相监督‘肝胆相照，荣辱与共的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士的合作”[4]。这标志着中国共产党与各民主党派通力合作的基本方针的正式确立。“十六字方针”既体现了民主党派与中共风雨同舟、团结合作的优良传统，同时也是各民主党派参政议政的基本指导方针。

（三）确定了改革开放新时期中国共产党对民主党派工作的方针任务

1986年7月，中共中央批转了中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》，报告要求全党统一思想，充分认识民主党派的根本变化，尤其是阶级基础和阶级性质的变化，认识到民主党派作为政治联盟的广泛性;要求全党正确贯彻“十六字方针”，把民主党派当作一支重要的依靠力量，团结各民主党派致力于实现新时期的总任务[5]。报告在民主党派的职能发挥方面，提出要放手支持各民主党派为社会主义物质文明和精神文明建设服务，发挥智力集团的作用，鼓励他们积极献计献策[5]。报告还提出加强和改善党同民主党派在人大、政府和人民政协中的合作共事关系，支持民主党派代表、维护和反映本组织成员及其所联系群众的合法利益和合理要求[5]。这个报告促进了全党对民主党派政治性质、政治地位、功能作用的统一认识，指出了民主党派在参政议政方面发挥作用的任务和方式，对改进党的统战工作、促进民主党派自身成长和有效发挥职能、优化中共与民主党派的党际关系发挥了十分重要的作用。

总之，在改革开放之初，以鄧小平为核心的中共中央第二代领导集体拨乱反正，恢复了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，明确了民主党派的政治性质和地位作用，发展了党际合作的基本方针，有力地促进和保障了各民主党派恢复正常活动、开展自身建设、积极参政议政，也推动了下一个发展阶段中民主党派参政议政相关制度的制度化进程。

二、民主党派参政议政相关制度逐步确立

这个阶段主要是指从1989年到2002年党的十六大。这一阶段通过对人民政协和党际合作两个方面的建章立制，多党合作制度和民主党派的参政议政活动逐步确立了具体的制度规则。制度化规范了民主党派进行党际合作、参政议政的作用方式和基本途径，并提供了法律和制度的根本性保障。

（一）多党合作和民主党派的参政议政制度在党代会报告和宪法中进一步确认

1992年中共十四大报告中明确政治体制改革的目标以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容。在具体改革举措中，强调加强同民主党派协商议事，支持民主党派人士在国家机关担任领导职务。1993年3月，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案第四条明确规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。这一表述使多党合作制度上升为宪法保障的基本政治制度[6]。1997年中共十五大报告阐述党在社会主义初级阶段的政治纲领时，重申了坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，首次提出要推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化。2002年中共十六大报告在总结建设中国特色社会主义的十条基本经验时，再次强调要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并强调要加强同民主党派合作共事，更好地发挥我国社会主义政党制度的特点和优势[7]。在这一阶段，中共召开的党代会中，都将坚持和完善多党合作制度，加强与民主党派协商议事、合作共事作为重要内容，并提出了相关的制度化建设要求。

（二）各民主党派通过党际合作进行参政议政的相关制度逐步确立

多党合作制度中各民主党派除了参与人民政协的协商议政外，直接与中国共产党协商议事、合作共事更是成为一种极为富有成效的参政议政方式。为了落实“十六字方针”，使民主党派参政议政有明确的制度保障，1989年12月，中共中央出台了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。这一意见首次以中共中央文件的形式正式明确了民主党派参政的基本点，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行[8] ，这个基本点又被简称为“一个参加，三个参与”;意见进一步总结了新中国成立以来中共与民主党派合作的经验，明确了党际合作与协商的具体形式，包括中共中央主要领导人邀请民主党派主要领导人举行的民主协商会、高层次小范围的谈心活动，中共召开的民主党派、无党派人士座谈会，民主党派人士向中共中央提出书面的政策性建议等;意见还对民主党派参加国家政权包括人大、政府、司法机关和人民政协的具体方式作了详细规定，提出要保证民主党派成员在各级人大代表、人大常委会成员和专委会委员中占有适当比例，保障民主党派成员以人大代表的身份，依法进行活动，并要求选配民主党派成员担任国务院、各部委和县级以上地方政府及有关部门的领导职务，推举符合条件的民主党派成员担任检察、审判机关的领导职务，此外，意见还对政府部门与民主党派对口协商、征求意见、决策咨询等作了明确规定[8]。这个意见的出台，标志着多党合作和政治协商制度化规范化的初步实现，为民主党派参政议政指明了方式路径，是多党合作制度发展的里程碑意义的文件。

（三）各民主党派通过人民政协参政议政的相关制度得到确立和完善

人民政协是爱国统一战线的组织形式，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是各民主党派参政议政的主要平台之一。1989年1月，全国政协出台了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》。该规定明确了人民政协的主要职能，在参政议政的具体方式上，对全国政协各专门委员会组织委员开展经常性活动及做好专题座谈、专题调查、委员提案和委员举报工作作了明确的要求。前述《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》对进一步发挥民主党派在人民政协中的作用也作了明确规定，包括民主党派可以本党派名义发言、提出提案，保障政协委员的言论和批评自由，保证民主党派在政协常委和政协领导成员中占有一定比例，尊重民主党派政协委员的视察、举报及参与调查和检查活动的权利等。经过六年的实践之后，1995年1月，全国政协正式出台了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，新的规定把参政议政与政治协商、民主监督作为人民政协的主要职能，明确参政议政的内容和形式除了协商、监督外，还包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性意见[9]。这两份文件的颁行，标志着各民主党派通过人民政协的平台参政议政逐步走向了制度化和规范化。

总之，在民主党派参政议政相关制度逐步确立的阶段，中共中央始终坚持在推进中国特色社会主义理论创新的过程中，把多党合作制度作为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，从理论和政策、宪法和法律等方面加以明确和保障，通过出台相关指导意见和文件规定，对民主党派通过党际合作、人民政协两大渠道履行参政议政职能建立制度，明确任务、方式和保障举措，有效引领和促进了民主党派参政议政的制度化、规范化。

三、民主党派参政议政各项制度发展成熟

这个阶段从2002年党的十六大到2012年党的十八大。在这个阶段中，民主党派参政议政的各项制度建设进一步发展完善。在理论建设方面，社会主义协商民主理论和“同心”思想的提出，为多党合作和民主党派参政议政明确了新的发展方向。

（一）民主党派参政议政制度得到了进一步规范化和细化

2005年2月，中共中央颁布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，从建设社会主义政治文明的高度对多党合作和民主党派参政议政作了进一步强化，指出各民主党派参政议政要牢牢把握发展这个根本任务，落实科学发展观，自觉服务改革发展稳定的大局。意见针对社会阶层变化的新特点，把民主党派界定为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，重申了民主党派参政的“一个参加、三个参与”的基本点，对于民主党派参加国家政权作了进一步细化的规定。例如，在民主党派成员担任国家和政府领导职务方面，首次明确提出符合条件的可以担任正职。关于民主党派人士在人民政協中发挥作用方面，该意见明确民主党派和无党派人士在政协委员、政协常委、政协副主席中的比例分别不少于60%、65%、50%。意见还提出健全民主党派负责人参加重要外事、内事活动的制度，健全民主党派考察调研制度，支持民主党派人士开展各种形式的社会服务活动[10]。2012年2月，中共中央出台了《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，提出要重点推动民主党派人士进入各级人大、政府和政协领导班子，加大政府部门正职安排力度。这些文件的颁发，在内容上进一步明确和细化了多党合作制度中民主党派参政议政的基本点、方式和途径，并以制度和量化的方式加以有效保障，标志着多党合作制度走向成熟。

（二）民主党派通过人民政协平台参政议政制度进一步完善

这一阶段，中共中央出台了加强政协工作的意见，明确了深入开展政协参政议政的形式和途径，全国政协也充分发挥建章立制的作用，推动了自身履职制度化、规范化、程序化的发展。2005年1月，全国政协制定了《反映社情民意信息工作条例》。依据该条例，各民主党派、政协委员可通过全国政协办公厅内部刊物，向中共中央、国务院和有关部门反映重要情况，提出意见和建议。2006年2月，中共中央颁发了《关于加强人民政协工作的意见》，要求人民政协坚持团结和民主两大主题，履行好政治协商、民主监督、参政议政的职能，明确了政协履行参政议政职能的具体形式，如开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式提出意见和建议等。该意见同时强调，政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求[11]。根据文件要求，各级政协、一些地方党委制定了政治协商、参政议政的具体实施规则，形成了较为完备的制度体系，使政协的制度化、规范化、程序化建设更加深化。

（三）通过多党合作和参政议政制度展示中国特色社会主义的制度自信

为了更全面、充分地对外展示中国共产党领导的多党合作和政治协商等中国特色的政治制度，中国政府于2005年10月和2007年11月分别发表了《中国的民主政治建设》和《中国的政党制度》白皮书，充分地展示了理论自信和制度自信。《中国的民主政治建设》白皮书介绍了中国各民主党派的性质、地位和作用，介绍了民主黨派成员参加各级各类国家政权的具体情况，展示了多党合作是中国社会主义民主政治的重要组成部分[12]。《中国的政党制度》白皮书指明了多党合作制度作为中国一项基本政治制度，创立了新型的政党制度形式，指出中共与民主党派形成了团结合作的新型政党关系，明确了中国的多党合作制度在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定等五个方面的价值和功能[13]。两份白皮书都强调了多党合作制度以合作、协商代替对立、争斗，避免了政党互相倾轧、最大限度地减少社会内耗等重大政治优势。

总之，这一阶段通过一系列制度机制建设，民主党派参政议政制度获得了更为坚实的政策依据和制度保障，制度化、规范化和程序化水平得到了进一步提升。与此同时，在多党合作和参政议政的实践中，新的思想理论不断创新。2011年2月，胡锦涛在党外人士迎春座谈会上指出“思想上同心同德，目标上同心同向，行动上同心同行，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度最鲜明的特质”，提出了多党合作的“同心”思想，丰富了多党合作的理论。协商民主作为社会主义民主的两种形式之一，一直在多党合作与政治协商的实践中探索。2011年全国政协党组在有关报告中正式提出发展协商民主。这些新的思想和理论尤其是协商民主为多党合作、参政议政在新时代中国特色社会主义更为深入的发展提供了思想资源。

四、民主党派参政议政制度深化发展

这个阶段从2012年中共十八大至今。在这一阶段以习近平同志为核心的中共中央高度重视社会主义协商民主的建设和发展，重视民主党派参政议政等基本职能的发挥。各民主党派参政议政在社会主义协商民主理论的指引下，通过政党协商与政协协商两大制度平台，不断深化发展。

（一）发展了社会主义协商民主理论与相关制度

中共十八大报告正式提出要健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，加强同民主党派的政治协商[14]。2013年，中共十八届三中全会在规划全面深化改革时对推进协商民主作出具体部署，提出协商民主是社会主义民主政治的特有形式和独特优势，要在党的领导下，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中;要求中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等同民主党派进行协商;要求完善人民政协制度体系，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效[15]。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对包括政党协商、政协协商在内的各类协商作出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件，为民主党派参与更广泛的协商议事提供了更为广泛的多样化平台。

（二）明确并规范了由民主党派专门参与的政党协商制度

政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。它是民主党派参政议政的主要形式之一，也是中共提高执政能力的重要途径。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要继续加强政党协商，规范政党协商形式，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度[16]。2015年9月出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》对政党协商也作了进一步的说明。2015年12月，中共中央办公厅专门印发了《关于加强政党协商的实施意见》，明确规范了政党协商的内容、形式、程序和保障机制。政党协商的内容包括中共党代会、中央全会重要文件，宪法和重要法律的制定修改建议，国家领导人建议人选，国家发展规划，关系改革发展稳定的重大问题等。政党协商的形式包括会议协商、约谈协商和书面协商，其中会议协商有专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会和其他协商座谈会等。意见还对三种政党协商形式的具体实施程序作了明确规定，并通过知情明政、考察调研、工作联系、协商反馈四大机制建设来落实政党协商的制度化保障[17]。

（三）进一步深化有关政协协商和民主党派参政议政的制度

十二届全国政协依照《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，进一步完善以政协全体会议为龙头，以专题议政性常委会议和专题协商会为重点，以双周协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政新格局。在具体制度建设上，制定修订委员履职工作规则、双周协商座谈会工作规则、各专委会工作指南等制度规则，推进政协协商民主、专委会工作等基础性程序机制建设，形成了较为完善的制度体系。在运作机制上，建立制定年度协商计划制度，增加专题议政性常委会议和专题协商后的协商密度。创建双周协商座谈会制度，优化参与构成，合理确定议题，强化讨论交流，参会委员以民主党派成员和无党派人士为主，选择切口小、社会关注度高的具体问题议深议透，打造成为政协协商民主经常性平台和重要品牌。在制度落实上，坚持民主协商、平等议事，推进多向沟通协商和多方互动交流、综合报告与专题信息相结合方式报送重要成果等制度化安排[18]。此外，因应“互联网+”的发展趋势，各级政协和各民主党派还积极探索网络议政和远程协商等新的参政议政形式。

总之，这一阶段中共和各民主党派紧密围绕社会主义协商民主的理论和实践，以政党协商和政协协商为重点，进一步深化协商议政格局，不断强化民主党派的参政议政职能，推动多党合作制度在继承中发展、在发展中创新，彰显了新型政党制度的特点和优势。中共十九大报告指出，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛，进一步明确了协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，要求统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，形成完整的制度程序和参与实践，强调支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能，强调人民政协要把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式[19]。中共十九大的要求和部署，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想在民主政治建设方面的基本方针，为新时代民主党派围绕社会主义协商民主建设充分履行参政议政职责指明了前进方向。

[参考文献]

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[4]人民政协履行职能的“十六字”方针何时确立[J]. 文史博览，2015 （11）.

[5]中共中央批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》的通知[EB/OL].（2012-09-12）[2018-10-12]. http：//www.china.com.cn/guoqing/2012-09/12/content_26747697.htm.

[6]中华人民共和国宪法修正案（1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过）[EB/OL].（2003-11-25）[2018-10-13].http：//www.dzwww.com/weiquan/falvshequ/xianfa/200311250888.htm.

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[9]政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定[Z]. 中华人民共和国国务院公报，1995（1）.

[10]关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见[N].人民日报，2005-03-21（01）.

[11]中共中央关于加强人民政协工作的意见[N].人民日报，2015-06-26 （01）.