以人为本，提高城镇化质量

马慧

[摘要]坚持走新型城镇化道路要求以人为本，提高质量。针对近年来城镇化进程中存在的问题，指出提高城镇化质量，应当积极应对和治理环境污染;注重集聚发展，集约利用土地资源、基础设施;注重为进城人口创造更多的就业机会，积极应对“半城镇化”农民工问题，实现城镇化与工业化、经济发展水平的协调发展。

[关键词] 城镇化质量;资源环境;就业机会;集聚发展

[中图分类号]  F299.21                  [文献标志码]  A                       [文章编号]  2096-0603（2018）34-0276-02

中国的城镇化正在迅速发展，城镇化进程中蕴含着经济发展的巨大机遇，城镇化可以带动巨大的个人消费增长和投资需求增长，创造更多的就业机会。从1980年的20%到2012年首次达到51.27%，但是仍远低于一般的发达国家77.7%的水准。如按户籍人口算，城镇化率仅为35%左右，明显低于发达国家和许多同等发展阶段国家的水准。2014年，中国城镇化率达到54.77%。未来二、三十年，预计中国每年将有1000多万人口转移到城市中，这势必持续释放巨大内需。毫无疑问，这也是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉。

但是，在加速城镇化的过程中，不可避免地也出现了许多问题。

1.三十多年来的城镇化和经济增长消费增加已使中国的环境状况日益严峻、伤痕累累。据有关统计资料，2013年，全国203个地市级行政区开展了地下水水质监测。监测结果为“极差”或“较差”的接近六成;中国的环保部门披露中国约16%的土壤受到污染，部分耕地中镉等污染物含量超标;空气污染问题凸显，全国大面积地区不断出现雾霾。

2.在资源环境方面，最重要的是城镇化必然占用土地资源，但是，幅员辽阔的中国适合做农地的土地并不多。中国与美国的国土面积几乎相当，但可耕地面积方面，美国可耕地面积约占国土面积的20%，而中国则只有10%左右。耕地质量总体不高，耕地后备资源不足，并且人口众多，人均耕地少。近年来，城市建设用地增速远远超过了城镇人口平均增长率，城市土地扩张与人口增长严重不匹配。水资源短缺，中国拥有占世界约20%的人口，但是仅拥有全世界淡水资源的7%。全国600多座城市有一半缺水，其中114座严重缺水。全国近一半的城镇饮用水源地水质不符合标准。

3.中国有2.6亿农民工在城市艰辛打拼，收入低，居住简陋，虽然统计为城镇人口，但并非完全意义上的城镇人口。这些农民工由于户籍等限制，难以享受到与城镇户籍人口相同的社会福利，例如，得不到有户口的城镇居民才能享受的住房补贴，以及养老金、医疗和教育补助。

4.在好大喜功、追求政绩的心理驱使下，为追求高城镇化率和城镇化推进速度，一些地方的城镇化缺乏产业支持，出现“空心化”状态，即没有产业支撑的空城。

中国政府关于城镇化的方向已成共识，但中国城市发展已经到了新的拐点，必须转变城市发展方式，要从我国新时代新时期的基本国情出发，积极推进以人为核心的新型城镇化，即更加注重人的发展需求，人的城市化才是城市化的本来含义。

解决、化解、矫正以上问题，提高城镇化质量，这是以人为本的科学发展观的必然要求。推进以人为核心的新型城镇化，也是全面建成小康社会的目标的要求。应注重从以下几方面积极努力。

1.积极应对日益严重的环境污染问题。中国不能走先污染后治理的路子，必须在发展中注重环境保护。中国数十年的经济增长已经引发日益严重的环境问题，而环境污染将会成为未来中国可持续发展的巨大制约。我们要金山银山，也要绿山青水;宁要绿水青山，不要金山银山，绿水青山就是金山银山。发展要靠创新，创新需要人才。良好的生活工作环境可以留住人才、吸引人才。应适度关停部分污染企业、降低增长速度，好比暂时“退却”，然而“退却”也是为了发展，而且是更高意义上的发展。要改变不惜代价追求经济增长的发展模式，转而更加注重民生改善、社会进步和生態效益。重视有效保护环境和生态建设，这是以人为本的新型城镇化建设的首要问题。在土地资源稀少，土地成本提高的背景下，对城镇化过程中产生的大量的工业和日常生活垃圾，要积极研究妥善处理的方法。要提升城镇污水处理、垃圾无害化处理设施的处理能力和水平，严格控制垃圾处理对地下水、土地、环境形成的污染。要严格控制高污染、高消耗、高排放项目的建设，严把企业准入关[1]。国家应该赋予环境保护机构足够的权力和资源，使之真正有权监督和强制执行环保政策。积极治理空气污染以及和空气污染一样严重的土壤污染。

2.建立健全各项方针政策，应对“半城镇化”农民工问题，也就是说要弥合农业转移人口和其他常住人口与户籍人口间的权益差距，使他们能像城镇人口一样工作和生活，融入现代化的经济文化生活。为此，需扩大社会保障的覆盖面，扩大公共服务受益人口的范围，提供平等的公共服务和社会保障，让他们真正成为市民。具体解决方案是建立居住证制度。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。首先这需要地方政府提供足够的住房、医疗和教育资源。那么，如何为基础设施建设和公共事业发展提供资金呢？按照现在的情况，地方政府支付了大部分的账单，但由于没有多少地方政府有权自行课税，它们大都通过房地产开发取得收入，用来为基础设施和地产开发提供资金的复杂信贷体系，使信贷变得不可持续。因此，中央和地方政府应改革收入分配，向城市增加转移支付，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。不可完全依靠财政进行大规模的基础设施建设，应采取综合的商业运作方式，鼓励社会资本参与建设和运营管理。在城镇化建设中应积极引导民间资本参与[2]。

在农村人口向城市转移的城镇化过程中，农村土地流转是必须面对的重大问题。农村土地流转会促进农业适度规模经营、提供城市建设用地，但在征地过程中要给予合理的征地补偿，切实尊重农民的土地产权，使农民的利益得到公平、合理的维护。政府应从征地收入中提取一部分资金，健全失地农民保障机制，使征地后农民的就业和社会保障问题能够妥善解决，住房补偿和就业扶持能够切切实实的落到实处，让农民分享到工业化和城镇化的成果。

3.提高城镇化质量必须适当降低城镇化发展的目标和速度。人的城镇化以就业为前提。因此，城镇化的关键是让进城人口有稳定的就业机会，这才能使进城农民进得来、留得住。而实现稳定就业需要城市的二、三产业发展作支撑。现实情况是随着经济增长方式的转变，工业增长的主导将由劳动密集型产业转向资本与技术密集型产业，这必然会导致工业化对劳动力的吸纳能力降低，而产业升级和结构转型对劳动力素质提出了更高的要求，使文化素质不高的农村剩余劳动力难以适应。高耗能、低技术的中小企业达不到环境保护的要求被关停，会减少就业机会。中国不可能实现巨量农村人口与工业化相协调的速成的城镇化。中国特殊的国情决定了农村人口城镇化将会持续一个相当长的过程。

今后解决我国就业问题的主要措施还应是发展服务业和小企业。要积极推动能够增强城镇就业承载能力的服务业发展。一是教育、医疗、社保等公共服务业;二是商贸、餐饮、旅游等消费型服务业;三是金融、保险、物流等生产型服务业。这都会对劳动力产生持续的巨大需求[3]。转变经济增长方式，增加就业机会在很大程度上要依靠发展第三产业。

积极鼓励扶持中小型企业。中小型企业在创造就业机会方面有着非常重要的作用，要下大力气，消除制约中小型企业发展的不利因素，从多方面制定各种优惠政策，反对垄断，支持中小型企业发展，降低进入发展的门槛，充分调动民众自我创业和自我发展的积极性[3]。

4.中国人口众多，可利用土地资源紧缺，为保证国家粮食安全，为保护农民利益，必须坚守18亿亩耕地“红线”。但随着工业化、城镇化的发展，必然要占用耕地，因此，土地资源的集约利用，高效配置就显得尤为重要。在中国城镇化进程中，一定要注重合理利用稀缺的土地资源。（1）城市建筑可向高层发展，同时着眼开发地下空间。（2）城市交通体系应以公共交通为主导。在中国，应限制私家车，不应鼓励汽车家庭化。应鼓励市民出行首选公交车、地铁和骑自行车。减少私家车的使用也就减少了废气排放，减轻了对环境的污染，实现绿色发展、低碳环保，才能满足居民对提高生活质量的要求。另外，应努力保持现有的淡水资源。为此，首先应加大节水工作力度，提高水价。其次，从长计议，应注重林地恢复，涵养水源。

5.适度集中，发展规模适度的大中城市。推进城镇化的过程就是资源和要素在空间上优化的过程。大中小城市和小城镇协调发展是中国城镇化的基本方略。一方面，鉴于目前大城市、特大城市交通拥挤和空气污染日益严重的实际状况，为减轻大城市的压力和负担，为助推农民工进城，应大力推进小城市建设;但另一方面，从经济角度讲，城市规模小会导致市政建设、基础设施和公共服务设施等投资运营成本过高，并且人均土地占有量更大，集聚效应、规模效益以及整体经济效益无从发挥。其次，人口集聚效应较低会导致各种服务业难以充分发展，降低第二产业对第三产业发展的带动力，很难以最大限度地为更多的人创造就业机会，这会从根本上延缓城市化进程。为此，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。即以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。另外，在城市群以外区域，要打造一批区域性中心城市，依靠中心城市的辐射和带动发展经济，致富人民。计划中的新扩建城市要能够为更多的人提供就业机会和舒适的生活场所。但实现这样的目标有一个重要的前提条件就是水资源的供应要能满足要求。

6.中国必须改变对地方官员业绩的评价标准。一直以来，官员的升职和降级都取决于地区生产总值及经济增长速度。但是，建设新型城镇化对城镇发展的生态环境提出了更高的要求，可持续发展必须成为地方官员业绩评估的一个组成部分。必须坚定认识并明确指出，在官员的业绩评价中，环境保护与经济增长同样重要。改变地方官员不惜一切代价追求经济增长的心理态势和习惯做法。应将生态环境改善状况以及社会和谐进步方面的问题纳入成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。

中国各个地区自身条件不一样，应根据不同的地区设置不同的考核指标。处于生态脆弱，限制开发的区域，国家扶贫开发工作重点县取消GDP政绩考核指标。提高贫困人口生活水平和减少贫困人口应作为重要的考核指标。把农业优先、生态保护优先放在重要位置，树立绿水青山就是金山银山的新政绩理念。把民生改善、节能减排、环境保护、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容。在保护环境之外，社会和谐是新考核评价标准的另一个重要方面。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社會保障、人民健康状况的考核。建立全面体现科学发展观要求的考核内容和指标体系。确保地方政府的政绩能够经得起人民和历史的检验。

参考文献：

[1]韩永文.坚持走中国特色新型城镇化道路[J].新湘评论，2014（2）.

[2]宋林飞.中国特色新型城镇化道路与实观路径[J].甘肃社会科学，2014（1）.

[3]张占斌.走中国特色的新型城镇化道路[J].经济研究参考，2014，19（8）.

◎编辑 尚思达