关于开发性金融在统筹推动湖北省国家级开发区转型升级中展现更大作为的探究

邱搏 徐先东 任菲菲

摘 要：当前湖北省国家级开发区总体建设势头良好，但仍然存在发展基础不均衡、产业基础不健全、融资能力不突出等问题，从融资端统筹推动湖北省国家级开发区转型升级是供给与需求两侧的有效适配，探索作为国家开发银行湖北省分行业务发展新的增长极，符合国情、省情，更能为国家开发银行湖北省分行长期、稳定业务发展培育核心客户群。开发性金融二十多年的发展历程，是支持融资主体建设和支持重点领域发展交织探索的动态降维过程，结合开发性金融特点以及国家开发银行湖北省分行融资融智融制服务东湖高新区十多年的成功探索，提出"成立一支专班、编制一部规划、设计一套体系、搭建一个平台和培育一批主体"的"五个一"工作建议，并选取试点区，探索从融资端统筹推动湖北省国家级开发区转型升级。

关键词：开发性金融 开发区 转型升级

一、湖北省国家级开发区基本情况及当前存在的主要问题

（一）湖北省国家级开发区基本情况

湖北省现有125家各级各类开发区，其中国家级开发区16家，包括国家级经济技术开发区1（以下简称经开区）7家，国家级高新技术产业开发区2（以下简称高新区）9家。

2016年湖北省国家级开发区共完成地区生产总值10443.09亿元，增长9.96%；完成规模以上工业总产值23984.46亿元，增长12.97%；完成规模以上工业增加值6906.56亿元，增长11.1%；完成规模以上工业利润总额1260.5亿元，增长17.17%；完成固定资产投资总额7511.74亿元，增长12.73%。

湖北省16家国家级开发区分别位于武汉、宜昌、襄阳等13个地市（湖北省地市州总数17个），基本上实现了湖北地市的全覆盖，具体情况见附件。

（二）湖北省国家级开发区当前发展中存在的主要问题

国家级开发区是产业转型与升级的重要载体与平台，而在经济下行压力加大、低成本优势难以为继，以及传统土地、财税优惠政策效应弱化的背景下，湖北省国家级开发区经济发展也面临着一些问题。

1、发展基礎不均衡

一是平均建设时间相差较大。湖北省国家级开发区整体获批时间较晚，成立十年以上的有三家（东湖高新区16年、襄阳高新区15年、武汉经开区14年）；其他均在2010年以后获批，平均建设时间不到五年。二是经济实力相差较大。依托或靠近大城市（东湖高新区、武汉经开区）、位于交通动脉或枢纽（襄阳高新区）的开发区经济发展水平较为靠前，其他各地开发区水平相对落后。具体来看，2016年地区生产总值过千亿的开发区有两家（东湖高新区3637亿元、武汉经开区1152亿元），除襄阳970亿元外，其余总体在500亿元以下。数值分布与湖北省各地市2016年地区生产总值呈正相关关系，武汉市GDP破万亿，全省占比37%；襄阳市、宜昌市GDP位于3000亿区间，其余地市均在2000亿元以下。三是基础设施投入差异较大。2016年各开发区每平方公里基础设施投资额悬殊明显，排名前五位开发区的投资总额占总体投资额的64%，投资平均数达到了后五位平均数的70倍。

2、产业基础不健全

一是创新能力不足。尽管湖北省国家级开发区高新技术产业产值不断提高，但自身技术及创新能力不够，开发区大部分产业仍是依赖传统产业粗放发展。二是特色产业不明。除东湖高新区的光电子信息，武汉经开区、十堰开发区、襄阳开发区的汽车制造外，其他开发区尚未形成代表性的品牌产业。三是产业链条不完整。各开发区引进的大多是劳动密集型产业，处于产业链下游和末端。从长远看，不利于培育龙头企业，不利于发挥引领带动作用和形成产业集群。

3、融资能力不突出

一是财政综合实力整体较弱。湖北省各国家级开发区的综合财政实力呈现两极分化的特点，2016年一般公共预算收入前三位是武汉经开区321亿、东湖高新区192亿、临空港开发区180亿，其余总体在50亿以下。二是平台资产规模整体较小。受发展时间、财政收入、固定资产投资等因素影响，各开发区的平台资产规模总体较小。三是融资管理水平整体较低。受开发区机构设置、管理权限、管理职能划分以及长期政策红利驱动影响，目前湖北省国家级开发区基本属于“供给主导型”管理体制，尚未真正实现与市场经济内在相一致的“需求诱致型”管理体制，未实现“企业化政府”管理模式的转变。

二、从融资端统筹推动湖北省国家级开发区转型升级的重大意义

（一）从融资端统筹推动国家级开发区转型升级是供给与需求两侧的有效配置

从需求侧来看：一是宏观政策的配置需求。2017年1月，国务院办公厅出台《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发（2017）7号），要求进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。2017年10月，《湖北省政府关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》明确，要加快推动全省开发区改革、转型升级和创新发展，并提出了具体的指导意见。二是地方政府的发展需求。国家级开发区已成为湖北省乃至各地市国民经济发展的重要力量，例如仙桃高新区2016年地区生产总值占所在地市比重超过了50%。建设和发展国家级开发区，是提升地区经济实力的有力抓手。三是国家级开发区自身的考评需求。2016年4月，国务院办公厅发布《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，明确细化了对国家级开发区的考核要求。国家及湖北省有关管理部门每年定期发布国家级开发区综合评价排名，动态评估开发区的管理发展成效。

从供给侧来看：一是开发性金融具有较强的融资供给能力。开发性金融大额、长期、低成本的资金优势，与湖北省国家级开发区当前整体发展特点、转型升级建设周期和长期资金需求高度契合。二是省内合作基础具有良好的关系供给能力。扎根湖北二十多年良好、稳固的银政合作，夯实了与各国家级开发区顺畅协调沟通、全面业务发展的关系基础。三是国家开发银行湖北省分行具有优秀的服务供给能力。在金融服务东湖高新区十多年的成功探索中，国家开发银行湖北省分行积累了丰富的服务政府类、平台类、产业类客户经验，和服务产业经济发展的知识储备，提升了应对市场化竞争的服务水平。

开发性金融从融资端统筹推动国家级开发区转型升级的构想，是供给与需求两侧的有效适配，是国家、湖北省协调推进国家级开发区改革和创新发展总体布局的具体体现，不仅符合湖北省省情及省内国家级开发区发展实际，更能充分发挥国家开发银行湖北省分行既有的成功经验优势。

（二）从融资端统筹推动国家级开发区转型升级是开发性金融在湖北的演进发展方向

1、对开发性金融的再认识：回归开发性金融的本质

开发性金融不仅是以国家信用方式弥补市场发育落后、体制不完善等有缺损的地方，更是用建设市场、建设体制来培育市场和弥补市场不足，而不是简单的用财政补贴的方式绕过市场，单纯完成某一项融资任务。

随着中国新型城镇化建设的纵深推进，融资渠道的结构性成熟，面对所处的市场化大环境，更要通过建设市场以寻求发展，把未发育的市场作为新的发展空间。

2、对开发性金融发展演进的一些理解

从如今的政府融资视角看，开发性金融二十多年的发展演进，是支持融资主体建设和支持重点领域发展交织探索的动态降维过程。

从三峡工程建设，到“两基一支”领域，从芜湖模式，到棚改、扶贫，开发性金融的发展紧密围绕两个大方面：融资主体建设和重点领域发展。融资主体建设是将融资优势和政府组织协调优势相结合，推动经济发展、体制建设和市场建设的重要载体，体现了开发性以及开发性金融的先进性。支持国家重点领域，则是财政性或准财政性，是财政政策的延伸，一定程度上体现了政策性以及开发性金融的基础性。这两方面互相交织，竞相发展，密不可分。

另一方面，国家开发银行湖北省分行在武汉市积极探索从“市级一维投融资模式”发展为“市区两级二维投融资模式”，尤以直接服务东湖高新区为代表。新的二维投融资机制，不仅明确划分市区两级政府财权、事权责任界限，解决了区级平台因规模小、机制弱而在商业银行融资难、融资贵的问题，更重要的是推进政府治理体系现代化，提高基本公共服务供给效率。此舉不仅极大激发了区级主体的融资积极性，更为国家开发银行湖北省分行的业务发展创造了不竭动力源泉。纵览开发性金融20多年的大发展，从国家战略层面直接合作，到成立省级分支机构，再下沉到市、区，合作维度不断下降，而合作纵深不断加强，有力印证了开发性金融把未发育的市场作为自己的发展空间，在更广阔的领域发挥作用的显著特点。

从融资端统筹推动湖北省国家级开发区转型升级，与开发性金融的本质高度契合，符合开发性金融发展规律，具备开发性金融发挥更大作为的基础。可以说从融资端统筹推动国家级开发区转型升级是开发性金融在湖北自然演进的发展方向。

（三）从融资端统筹推动国家级开发区转型升级是国家开发银行湖北省分行中远期业务发展的有效补充

1、短期业务发展基础较好

一是承诺未贷额较大。截至日前，国家开发银行湖北省分行承诺未贷额仍然较大，剔除不确定因素影响，短期的发展基础仍然可以保障。二是现有合作的惯性延伸。国家开发银行湖北省分行业务结构存在一定程度的集中，但是依然涉足多个重点领域，不同领域新评新放的惯性延伸，也可以一定程度上支撑近期发展需要。

2、中远期业务发展方向未定

棚改政策逐步趋紧、国别授信空间边界确定，政府债务管理更趋严格，新形势、新常态，新的发展领域、发展模式、发展方向尚未明晰。符合开发性金融理论实际的发展方向是“纲”，各项具象指标是“目”，抓准后棚改的方向，纲举则目张。

3、中远期业务发展的有效补充

湖北省国家级开发区整体仍处于建设初期，建设十年以上的有三家，其他平均建设时间不到五年。而全国国家级开发区起步发展时间超过30年，湖北省国家级开发区基础设施建设、固定资产投资的中远期需求强劲。

短期培育，长期合作，从融资端统筹推动国家级开发区转型升级有望成为国家开发银行湖北省分行中远期业务发展的有效补充。

三、科技金融处深耕服务东湖高新区的成功探索

（一）武汉东湖高新区概况

东湖高新区位于武汉市东南部，规划面积518平方公里，1988年创建成立，1991年获批为国家自主创新示范区。区内集聚了42所科研高等院校、80多万大学生、20多万技术人员和2.37万家企业，形成了以光电子信息产业为主导，生物医药、新能源环保、高端装备制造、现代服务业竞相发展的“131”产业格局，被誉为“光谷”。

（二）科技金融处融资融智推动东湖高新区转型升级的探索

自2000年双方合作开始，国家开发银行湖北省分行始终将东湖高新区作为支持湖北省科技创新、产业升级和城镇化建设的先行区和示范区。在提前研判武汉市整体发展规划，扎根调研东湖高新区发展实情，系统总结全国典型成功高新区发展经验的基础上，科技金融处大胆提出“基础设施-产业园区-战略性新兴产业”三步走支持战略构想。精耕细作、逐步推进，大额的资金支持，有力助推了东湖高新区产城联动、产城融合及支柱产业的迅猛发展，得到了湖北省委省政府及武汉市委市政府主要领导的高度赞誉。

1、谋政策、建模式、筑平台，大力支持基础设施建设

一是敢想敢做谋政策。积极推动国家开发银行总分行先后出台《关于支持武汉东湖国家自主创新示范区科技金融政策创新的实施办法》、《支持科技型企业创新发展贷款实施办法》等系列专项政策，在信贷规模、授信边界、业务流程、信用结构和金融产品创新等方面不断争取政策红利。二是紧跟新规建模式。在政府融资约束性文件更新出台时，以最快的反应速度，紧扣最新要求、立足融资实际、设计合规模式，批量实现项目评审，既确保银政合作的连续性，又引领夯实融资主力行、牵头行地位，不断赢得客户与市场的信任和尊重。三是提升信用筑平台。积极推动东湖高新区整合设立湖北省科技投资有限公司作为借款人，以重大项目为抓手，推动其进行治理结构、法人、现金流和信用四项建设，为长期大额合作敷设良性循环轨道。

2、重规划、谋全局、破瓶颈，大力支持产业园区建设

2011年，由于平台融资受限，园区建设融资困难，国家开发银行湖北省分行会同湖北省金融办和湖北省银监局在东湖高新区召开专题会议，研究确定“东湖高新区融资建设项目不同于传统城区基础设施项目，都是围绕产业布局、产业发展和产业创新来进行，属于产业建设项目”。这一定位破解了高新区基础设施和产业园区项目的融资瓶颈，为支持高新区建成了光谷生物城、未来科技城等重点园区，吸引大量科技型企业入驻，实现生物医药、光电子等产业的快速发展奠定了坚实基础。一是长远布局重规划。在园区建设伊始，结合国家开发银行系统内支持的苏州工业园区、芜湖城市规划等先进案例，国家开发银行湖北省分行建设性提出了功能分区、主干路网整体成型、重大项目打包设计等规划理念，从资金运用角度，切实发挥价值贷款的融智作用。二是多点支持谋全局。在大额长期资金的有力保障下，光谷软件园、光谷金融港、武汉国家生物产业基地、富士康产业园、未来科技城等一批具有国际影响力的产业园区陆续建成，成功實现了单一功能区向复合园区转变。三是综合金融破瓶颈。基础设施及园区建设项目具有超前性、社会性、公益性，并具有资金投入量大、建设周期长、沉没成本高、需求弹性小等特点。在深入分析东湖高新区起步财力水平及融资需求实际后，充分发挥国家开发银行湖北省分行“投贷债租证”全牌照优势，制定个性化综合金融服务方案，彻底帮助打破融资瓶颈。

3、扶龙头、建集群、重创新，大力支持战略新兴产业

一是紧跟战略扶龙头。紧跟国家战略新兴产业布局，大额外汇资金支持长江存储建设我国最大单体投资项目：国家存储器生产线。大额融资支持显示面板行业龙头华星光电，助力高新区建设中部最大显示面板生产基地。二是协同发展建集群。注重引导和培育企业的联动发展，推进产业集群化，有力支持了华工科技、烽火通信、长飞光纤、华灿光电等百余家科技型光电子信息企业茁壮成长，助力产业集群化、产业融合化、产业生态化。如今，集成电路、光电子信息都已成为东湖高新区产值过千亿元的支柱产业。三是投贷联动重创新。配合国开金融成立科创企业投资平台，创新探索搭建项目遴选、贷款担保、风险补偿、收益分享等工作机制，发挥投贷联动作用，撬动更多融资总量。

四、关于从融资端统筹推动湖北省国家级开发区转型升级的工作思考

为更好的统筹支持湖北省国家级开发区转型升级，现提出成立一支专班、编制一部规划、设计一套体系、搭建一个平台和培育一批主体的“五个一”工作建议：

（一）成立一支专班

建议在湖北省委省政府的指导下，联合省有关部门成立国家级开发区转型升级融资推动工作领导小组，建立各开发区联动机制，鼓励开展多边多层次的长短期合作，科学把握开发区功能定位、充分发挥比较优势、共享先进发展经验，不断推动各区域开发区协调发展。

（二）编制一部规划

建议联合国家开发银行总分行相关部门，准确研判湖北省国家级开发区发展形势与任务，在认真做好项目梳理与策划的基础上，制定短中长期融资发展规划。同时以2015年11月，商务部与总行签署的《支持国家级经济技术开发区转型升级创新发展战略合作协议》为基础，争取专项优惠政策。

（三）设计一套体系

建议设计一套相对独立于现有考核评价模式的管理体系。统筹推动开发区转型升级是国家开发银行湖北省分行业务发展的新蓝海，可以以此领域作为治理能力提升的试验田和先行区，以构建现代开发性金融组织治理体系为目标，采取“中药”提升发展能力为主、“西药”靶向考核指标为辅的“中西医”结合方式，谋划远中近期发展战略，为国家开发银行湖北省分行乃至整个国家开发银行系统、政策性银行探索新的发展路径。

（四）搭建一个平台

建议搭建湖北省国家级开发区转型升级投融资合作平台。各开发区管委会（政府）、金融机构、国家战略行业龙头企业等共同参与，定期编制并在平台中发布湖北省各国家级开发区融资形势分析报告及切实可行的个性化综合金融服务方案，充分发挥平台的撮合、交易作用，引导相关方主动合作，合力提供“僵尸企业”兼并重组融资；设计重点行业供应链金融产品；培育战略新兴产业集群；设立飞地经济区；组建PPP建设基金等。

（五）培育一批主体

建议制定一区一策的平台培育方案。党的十九大报告指出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡发展的现代财政制度。当前财政、融资新规下，各级平台转型发展是大势所趋。湖北省国家级开发区仍处在建设初期，平台实力整体较弱，建议充分发挥国家开发银行融资融智融制经验，推动各开发区平台进行治理结构、法人、现金流和信用等建设，不断推动其现代公司治理体系转型，为国家开发银行湖北省分行长期、稳定、复合业务发展培育核心客户群。

五、关于选取先期统筹推动试点开发区的建议

产业兴则城兴，则人兴、业兴。无论是产城一体化建设、产城联动还是产城融合，产业永远是开发区尤其是国家级开发区的发展要义，是国家级开发区转型升级、治理体系调整、基础设施建设的价值体现。结合湖北省各开发区的发展特点，建议先期选取东湖高新区、咸宁高新技术产业开发区及鄂州葛店经济技术开发区，作为统筹推动湖北省国家级开发区转型升级的试点开发区，探索以光电子信息为纽带，融资推动、政企合作、金融介入，聚力打造“大光谷光电子信息产业群”。

三个区在地理上相互衔接，具备整体联动发展的基础；在基础设施上，主干路网相对连通，具备协同发展的基础；在发展规划上，紧扣东湖高新区最新布局思路，具备政策共振的基础；在产业链接上，前向后向兼具，具备形成产业整合、延伸及集群的合作基础。

（一）咸宁高新技术产业开发区

1、咸宁高新技术产业园区（以下简称咸宁高新区）概况

咸宁高新区紧邻武汉南部，距离武汉市主城区五十公里。咸宁高新区于2006年7月组建，并于2017年2月正式获批为国家级高新区，目前已成为咸宁市发展龙头，目前的主导产业是新材料、高端装备制造、食品饮料等。

2、咸宁高新区下一步发展思路

一是积极推进基础设施建设。近几年，咸宁高新区一、二期建设已经初具规模，将围绕市域总体发展规划，做到多规合一，坚持一张蓝图绘到底，形成多层次、立体式、全方位的科学发展新格局，不断提速高新区基础设施建设。二是积极推进产业园区建设。2017年获批国家级高新区后，咸宁高新区加速推进中国光谷光电子信息产业园、中国光谷（咸宁）先进制造产业园等“一港两城五园”的建设。在部分园区建设、管理上，已与东湖高新区达成“园区同规、项目互动、信息互通、产业互联”共识，共享东湖高新自贸区、自主创新示范区、综合保稅物流港、海关直通等方面优惠政策，共同推动云计算、大数据、物联网等在园区光电子信息产业的扩散和应用。三是积极承接武汉产业转移。咸宁市已明确将加快“光谷南”产业基地建设工作，已吹响了“加快推进咸宁融入武汉城市圈是加快咸宁经济社会发展的重大决策”号角，要求积极承接东湖高新产业转移，武汉企业到咸宁高新区投资以及咸宁高新区内与武汉产业配套投资，每年以高于30%的速度增长。

（二）鄂州葛店经济技术开发区

1、鄂州葛店经济技术开发区（以下简称葛店经开区）概况

葛店经开区与东湖高新区东南部接壤，是东湖高新区的拓展区，武汉城市圈中最紧密的核心层，与武汉中心城区的距离仅23公里。葛店经开区是1990年7月经湖北省委、省政府批准成立的湖北省第一家省级经济技术开发区，于2012年7月正式成为国家级经济技术开发区。目前的主要产业是电子信息、生物医药、高端装备制造、新能源新材料等。

2、葛店经开区下一步发展思路

一是加快路网建设，对接东湖高新区。近年，葛店开发区将加大投资力度，续建道路17条，新建道路12条，总里程达58公里，着力推进 "四纵六横"的路网格局快速形成，加快开发区对接武汉东湖高新区的进程，全面进入“武汉东”时代。二是政策互融，挖掘产业合作深度。鄂州市正积极将葛店开发区纳入武汉自贸区申报范围，探索与东湖高新保税区、海关协同合作，加快东湖高新（葛店）智慧城建设，加大土地、人才等要素供应，充分发挥比较优势，助推光电子信息等产业发展。三是加快鄂州顺丰机场，助力国际航空都市建设。顺丰机场年内开工，2020年建成，预测2025年货邮吞吐量245万吨，旅客吞吐量100万人次。目标成为世界一流航空中心的顺丰机场，使武汉城市圈内形成航空货运双枢纽格局，将极大带动高附加值制造业的快速发展，尤其是光电子信息等依赖航空快速运输服务的战略新兴产业。

参考文献：

[1]《湖北省开发区发展报告》，湖北省统计局、湖北省发改委，2017年9月。

[2] 李雪，政策变迁视角下的湖北省开发区发展研究[J]，天津商务职业学院学报，2017（2）

[3]胡新智，中国国家级经济技术开发区产业集群效果分析[J]，管理评论，2005（17）

注：

1经济技术开发区：以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域。

2高新技术产业开发区：发展高新技术的产业开发区。

作者简介：

邱搏，（1990-7），男，汉族，湖北武汉人，国家开发银行湖北省分行科技金融处，硕士学历，研究方向：区域经济，金融工程

徐先东，（1975-11），男，汉族，山西永济人，国家开发银行湖北省分行客户三处处长，博士学历，研究方向：金融工程

任菲菲，（1985-3），女，汉族，湖北武汉人，国家开发银行湖北省分行科技金融处副处长，硕士学历，研究方向：金融工程与风险管理