地方债疏堵再升级

刘琳

地方债“开前门”和“堵后门”的工作正在双双升级。

5月17日，辽宁省财政厅通过财政部上海证券交易所政府债券发行系统公开招标发行128.4048亿元地方政府债券。此外，5月21日、22日，湖南省和云南省分别公开招标发行地方政府债券341亿元和242.3亿元。

防范化解隐性债务风险的工作正在向纵深发展，近期多地从省至市、再到县、已经开展摸底隐性债务的工作。

财政部数据显示，2018年前4个月，我国发行地方政府债券5213亿元。与此相比，5月下半月以来多地政府债券发行可谓提速明显。“这与‘61号文不无关系。”中央财经大学教授王雍君表示。

王雍君所说的“61号文”，就是5月4日财政部下发的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，其提及的地方政府发行新债券偿还旧债券、增设债券期限品种等多条新规，给地方政府债券的发行注入了一针“强心剂”。

一面加速“开前门”，一面加力“堵后门”。据《财经国家周刊》记者了解，防范化解隐性债务风险的工作正在向纵深发展，近期多地从省至市、再到县，已经开展摸底隐性债务的工作。

“再融资债券”登场

多位专家对记者表示，发布“61号文”既是地方政府债券市场建设的必然趋势，也是在2018年前4个月债券发行遇冷之下应运而生的举措。

“2018年2月至4月，我国各地共发行地方政府债券5192亿元，分别为2016年和2017年同时期发行规模的26%和65%。”天风证券研究员孙彬彬表示。

地方债发行规模下降，受多重因素影响。一方面，地方政府债券自2015年起开始大规模发行，3年期的债务将于今年到期。Wind数据显示，2018年地方债到期规模为8389亿元。“再加上今年地方政府融资渠道比以往紧张，其偿债压力也随之进一步加大。”王雍君说。

企业债券市场的不平静给地方政府债券带来另一重隐忧。“2018年初以来企业债频频出现违约情况，目前金融市场的流动性偏弱，可能间接影响地方政府债的发行。”中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣说。

“61号文”的多个举措即是瞄准“流动性”做文章。比如对于一般债券，新增加了2年、15年和20年三种债券期限，对于普通专项债券，增加15年、20年期限。“在地方政府偿债压力较大、市场资金环境紧张的背景下，长期债券的推出，给了地方政府更多的转圜空间。”何代欣说。

除了期限，“61号文”对发行节奏也做出了调整。2017年2月财政部发布《做好2017年地方政府债券发行工作的通知》，要求对于公开发行的地方政府债券，每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内（按季累计计算）。而“61号文”则规定，在全年发行规模较小的一些地区，放松30%的比例限制，这无疑将增加部分地方政府发债的灵活性。

最受市场关注的新规，则是“再融资债券”面市。“61号文”中的提法是“发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券”。

虽然“61号文”并没有明确规定这一类债券的名称，但财政部近日发布的2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况报告指出，前4个月全国发行地方政府债券按用途分，全部是置换债券或再融资债券，并标注再融资债券用于偿还部分到期地方政府债券本金。

实际上，“以新还旧”在近几年的地方债治理中并不鲜见。2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确地方政府债券可以适度归还存量债务，置换债券由此登上历史舞台。自2015年8月开始发行至2017年底，我国通过置换债券的方式共累计偿还存量政府债务10.9万亿元。

一位接近财政部的人士表示，虽然同是以新还旧，但置换债券主要针对非政府债券形式存在的政府债务。2015年开始地方政府发行债券成为唯一合法合规举债的方式，地方政府债券规模大踏步上升，再融资债券的推出，则明确了债券也是可以以旧还新的。

“通过再融资债券，地方政府本来应在今年到期的偿债压力将大幅缓解。”王雍君说，这是地方政府以时间换空间、平滑债务期限结构、实现渐进式去杠杆的有力举措，是财政政策支持实体经济的一大体现。

上述人士表示，2018年是置换债券收官之年，未来地方政府置换债券将退出舞台，取而代之的很可能是再融资债券和新增债券。

此外，“61号文”对再融资债券的发行规模也做出了界定，规模上限“按照申请发债数与到期还本数孰低的原则”，相当于偿还规模可以覆盖当年到期还本的全部金额。这意味着，今年地方最多可以发行的还本债券是8389亿元，换言之，地方最多可腾挪8000多亿元财力。

隐性债务受关注

如果说置换债券将2015年以前通过地方融资平台等模式积累而成的存量债务阳光化，而再融资债券为2015年以来的新发政府债券开辟了缓解之道，那么我国地方债的大盘子中还剩下的一块“拼图”，至今甚至连规模几何尚无明确说法，这就是地方隐性债务。

财政部驻某中部省份专员办一位人士对记者表示，目前地方财政问题处在首位的，就是地方政府隐性债务风险加大区域性金融风险。地方政府和财政部门直接充当举债担保、利用产业基金“名股实债”、将政府购买服务扩大到工程建设领域、对PPP 项目约定本金回购和最低回报从而变相举债，甚至新设融资平台公司等，是近几年地方政府隐性债务的主要来源。

治理首先要盘清底数。据记者了解，近期在加快发行地方债券的同时，隐性债务摸底工作正在多地密集展开，浙江、福建、河南、湖北、湖南、山西、四川、内蒙古、新疆等地均在其中。

比如湖南省财政厅就要求要把摸清债务底数作为打好防范化解重大风险攻坚战的一项重要基础工作，各地要坚持“全口径、全覆盖、实事求是”的原则，有多少报多少，是什么报什么，对上报的债务数据层层签字确认，对债务数据统计弄虚作假、瞒报漏报、虚增多报、敷衍了事的，一经查实，严肃追责。

中央部委层面也有新动作。上述接近财政部的人士对記者表示，虽然多地都正在加紧隐性债务摸底工作，但究竟何为隐性债务，概念并不明确。“下一步，隐性债务的定义、范畴、细分项目等等都将进一步得到明确，给出全国统一的界定和口径。”

中央部委层面的新动作还体现在严堵新增隐性债务上。近日国家发改委、财政部发布《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方债务风险的通知》，严防企业拿政府信用做背书为自己融资的现象，比如规定企业在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等可能存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传。