社区公共服务综合信息平台的建设与研究

王惠燕

摘要：加强社区公共服务综合信息平台建设作为信息化发展和公共服务精细化供给的融合产物，有助于提升社区自治和服务功能，切实满足居民公共服务需求，推动基层社会服务管理创新。自《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》出台以来，我国多地进行了社区信息化探索，取得了显著成绩，但也存在一定的不足。以哈尔滨市为例，首先阐述社区公共服务综合信息平台建设的重要性，其次对目前哈尔滨市的建设状况和问题进行梳理，最后提出加强社区公共服务信息平台建设的对策，以期更好地推进社区信息平台的建设，提升社区信息化水平。

近年来，我国出台《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》等多项法规，推动社区公共服务综合信息平台建设，全国各地也在进行社区信息化探索。本文以哈尔滨市为例，探讨社区信息平台建设的发展状况以及存在的问题，通过借鉴社区信息化程度较好地区的经验，提出促进哈尔滨市社区公共服务平台建设的对策建议，以期对全国同类城市建设提供经验样本，推动国内社区信息化水平的提高。

一、研究背景

（一）文献回顾

1.理论研究层面

我国的社区信息化理论研究开始于20世纪90年代末，随着信息技术的迅猛发展，越来越多的学者关注社区信息化和社区信息平台建设的研究，提出了很多具有学术价值的观点。一些专家从技术支持角度，提出建设社区信息平台的对策。阳洋在《基于WEB的社区信息服务系统设计与开发》中提出设计并研发了一个基于WEB技术的社区信息服务系统，该系统集社区管理、信息发布和在线视频播放于一体，可以满足社区居民个性化、多样性的需求；林慧琳在《基于物联网的社区信息化综合信息服务系统的实现》一文中谈到如何将物联网技术有效地运用于社区信息服务系统的建设中。还有一些专家从社区治理角度，提出社区信息平台建设面临的问题以及发展对策。王颖、宋煜在《中国社区信息化建设和发展的宏观思考》中指出，目前社区信息化建设存在社会认知度不高、居民参与不积极、成熟的社区商业形式尚未形成等问题，提出建立广泛的社区论坛、提供居民真正需要的服务、提高全民信息化素质、消除数字鸿沟等建议；宋红红、方甜等在《“互联网+社区”治理模式创新问题研究》一文中指出，“互联网+社区”发展的瓶颈来自信息技术要求高、民众对信息安全的质疑、人才缺少、居民参与度不高等，对此呼吁政府、居民、社区、社会机构组织等各方面力量要共同参与进来，依据各地社区特色形成不同的“互联网+社区”品牌。

2.政策层面

2006年5月，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》中明确提出：“推进社区信息化建设为我国信息化发展的战略重点之一。”我国自2013年民政部、国家发改委、工业和信息化部、公安部、财政部出台《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》（民发〔2013〕170号），正式从国家层面推出建设社区公共服务综合信息平台的政策。紧随其后，2014年民政部出台《社区公共服务综合信息平台基本规范》（MZ/T053—2014），明确了建设面向社区居民的社区公共服务综合信息平台的建设目标，针对平台的建设提出了规范性、便捷性、扩展性、前瞻性、安全性等技术要求，并对平台的安全保障进行了规范，为各地信息化平台的建设提供了制度保障。在2015年两会上，李克强总理提出“制定‘互联网+行动计划”，将互联网提升为国家战略，引发了“互联网+”一系列热潮。而作为“互联网+社会治理”的重要手段，社区信息化建设成为了必然的趋势。2016年国家发改委、财政部等十二部委联合出台了《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》，提出深入实施信息惠民工程，简化公共服务流程，实现“一号一窗一网”目标，不断提升政务服务水平和群众满意度。2017年国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出依托“互联网+政务服务”相关重点工程，加快城乡社区公共服务综合信息平台建设，实施“互联网+社区”行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合。这些政策的出台从制度层面为社区信息平台的建设提供了保障，有效地推动了我国社区信息平台建设和发展。

（二）先进地区建设经验

近年来，各地区各部门按照党中央、国务院的部署和要求，积极探索创新，不断改进政务服务，取得了显著成绩。攀枝花市和北京市朝阳区，在社区公共服务综合信息平台建设方面进行了积极探索，积累了经验。

1.攀枝花市建设经验

四川省攀枝花市在创建和谐社区建设示范城市的工作中，发现社区行政化严重、自治功能弱化的问题。为了更好地推进社区公共服务和基层治理改革，攀枝花市探索了建立社区公共服务综合信息平台的有效途径。

（1）科学的规划设计

一是項目启动之时，充分了解居民群众对于社区相关事务办理的需求，然后邀请国内优秀专家对攀枝花市信息平台建设进行科学论证，最后确定统一的标准、规格，采取试点先行、其他地区整体跟进的原则和全市范围统一数据处理的思路，确保整个平台建设的科学性。二是实行“前台一口受理，后台协同办理”的原则和“全市通办”的模式。简言之，就是社区内的居民可以在自己居住的街道或者社区的服务中心窗口办理相关业务。所有业务都由一个前台窗口受理，后台再进行处理。三是整合资源降低成本。为了节省经费，最大限度地利用现有的硬件资源，攀枝花市将工作重点放在技术突破上，采用已延伸到市区街道和社区的人社“金保网”为基础承载网络，创新使用最新的“云计算、云存储及开源软件技术”。这些技术的使用有效提高了系统可靠性、数据安全性及平台的整体运行性能，降低了运营维护成本。

（2）优化公共服务办理流程

对面向自然人的公共服务事项进行全面梳理，并按照标准化的要求进行规范。对于所有拟纳入平台办理的事项，明确规定包括事项分类条件、事项申报条件、需要提供的各项材料、受理单位结束时限等所有涉及事项办理的标准。力争做到能够纳入社区公共服务信息平台的事项应入尽入，让信息多走路，让市民少跑腿。

（3）实现条块网络“互联互通”

为实现市级、区（县）、街道（乡镇）、社区“互联互通”，攀枝花市充分利用现有的网络基础设施，将人社“金保”专网作为基础业务承载网络，打通了“金保”网与外网的链接。在不改变原有信息系统的情况下，通过系统跳转或对接的方式，将原有的网站系统与社区信息平台的网站进行匹配，实现了社区与街道的互联互通，达到了街道、社区电子信息的实时传输。

2.北京市朝阳区建设经验

作为全国首批社区管理和服务创新试验区，北京市朝阳区在2015年率先建设社区公共服务信息平台。经过不断的探索实践，目前朝阳区社区公共服务综合信息平台建设取得了显著的成效。

（1）一平台登录，多专线跳转

为整合各委、办、局所开发的用于处理所辖公共服务业务的多条专线，朝阳区社区公共服务综合信息平台创造性地提出了“一平台登录、多專线跳转”的方式，即通过统一的社区公共服务信息平台登入，按照办理事项的不同自动跳转到各个分支业务线路，实现综合窗口“一口受理”。很多时候个人信息填写往往需要多次重复录入，为了避免这种现象发生，朝阳区通过技术突破，采用服务器代理技术，使重复录入信息只需填写一次，再次填写系统自动反填，大大提升了窗口的办事效率。

（2）证件复用，与市级个人信用平台对接

为省去居民办理各个事项都需提供个人证明材料的麻烦，社区公共服务综合信息平台将居民提交的申请材料转换为电子材料后，随着事务处理阶段的不同转移到后续的各个部门进行调阅和审核，事项处理完毕后，这些材料将被统一保存在个人名下的电子证件库中。电子证件信息库随着个人材料提交不断累积，可以在个人授权和信用等级达标的基础上，实现电子材料的提取和复用。另外，朝阳区社区公共服务信息平台将与个人信用平台进行对接，核查个人信用，评定信用等级，按照不同的信用等级，提供便利性不同的公共服务。

二、哈尔滨市建设社区公共服务综合信息平台的现状

（一）出台相关政策，推动社区信息化建设

我国出台一系列政策从制度上明确社区公共服务综合信息平台的建设标准和推进目标，在全国范围内有效推动了社区公共服务综合信息平台的建设。哈尔滨市积极响应国家政策号召，出台了《哈尔滨市深化社区结构改革试点工作实施方案》，对哈尔滨市社区信息化建设进行了系统规范，提出在先行试点中建立“一分、两统，三定、四变”社区治理模式。“一分”是取消社区居委会与社区服务工作站的隶属关系，“两统”是全面统筹社区的组织领导、人事管理，“三定”是明确社区居委会、社区服务工作站的权利和义务，“四变”则是创新服务载体、管理体制、主体作用及服务手段。这一模式的建立使服务主体更加扁平化，将社区服务办理从“多平台、一大厅”转化为“一窗一口”，简化了服务流程。同时在哈尔滨市出台的《哈尔滨市国民经济和社会发展信息化“十二五”规划》中，提出构建联通市、区、街道、社区四级的网络平台，在各个社区内建立开放式的社区综合信息平台和分布式数据中心。另外 “十二五”期间，哈尔滨市大力推进社区基础设施建设，整合政府、市场及社会资源建立“中心社区”，累计共建成一千平方米以上中心社区133个，社区基础设施达标率超过90%，夯实了社区信息服务平台建设的基础。

（二）试点先行，分布实施

从2014年起，哈尔滨市采取“试点先行、分步实施”办法，在市内的多个区域如南岗区、平房区、道里区、松北区进行社区公共服务综合信息平台试点建设，取得了显著的成效。

1.打造“全覆盖”的智慧社区基础设施网络

一是打造社区管理数字网。升级改造原有的信息化平台软硬件设施，在社区建立四级联动平台，与市、区、街三级平台进行系统对接，通过信息采集员、城管监督员、视频监控、12319热线、社会监督等五种信息解决渠道，实施全覆盖、全方位监管，实现社区城区管理的信息共享、工作互动、无缝对接，将社区城区管理问题的发现采集率从过去的30%提高到现在的90%以上。比如过去发生一个井盖丢失问题，从发现、确权到安装新井盖，最少需要1天时间，现在通过信息化系统处理，1～2个小时就可以解决。二是创新服务审批模式，将涉及区直19个委、办、局的56项审批和服务事项的受理权，下放至街道、乡（镇），纳入区级审批服务平台，在全省率先建成了“一口受理、内部流转、网上传输、协调办理”的审批服务模式，使得居民群众在街道就可以办理行政审批服务事项，实现年均受理审批和服务事项60余万件。

2.打通为民服务的最后一公里

道里区通过建设智能服务平台，通过“一个网站、两个平台、三级联动”实现智能服务。“一个网站”即街道门户网；“两个平台”即“网上政务受理平台”和 “社区贴心帮办平台”；“三级联动”即整合区级职能部门、街道、社区服务资源，共同服务地区发展、方便居民群众。如通江社区，通过智能化社区互联网服务平台为居民提供信息发布、网上查询、网上办理、绩效监督、困难救助、在线咨询、互动交流及意见反馈等服务功能，涵盖了街道社区540余项服务内容，为百姓的生活提供了便捷服务。同时居民还能在平台上实现在线填表、申报、审核并预约办理时间等服务，做到了让信息多跑路，让群众少跑腿。

3.破解老工业区的社区治理难题

平房区作为一个老工业区，留存了企业包办后遗症，社区管理服务发展不足。为了破解社区治理难题，积极推动政府管理方式与社区服务理念的变革，着力深化社区智能化建设，政府搭建了区、街道、社区三级民生服务“智能化平台”，将失业证明、低保申请、小额贷款担保等62项群众需求较为集中、需常年办理的民生服务事项下沉社区办理，力争打造一站式的服务体系。同时，平房区政府还设计构建了“虚拟化便民服务审批平台”“平房区社区民生服务平台”两大智能服务平台，实现了各职能部门窗口、街道、社区网上流转，协同审批和信息共享，并通过实时监察，保证了区―街道―社区“三级”民生服务平台实现流畅对接和数据交互运行。将原来的“区―街―社区居委会―社区服务中心”四个层级，通过技术改造简化为现在的受理、审批两个环节，有效提高了行政效率。

三、建设社区公共服务综合信息平台存在的问题

（一）各区发展不均衡

自2013年以来，哈尔滨市一直持续推进社区公共服务综合信息平台的建设工作，道里区、南岗区、平房区、松北区均取得了显著的成效。但从哈尔滨市整体范围来看，社区公共服务综合信息平台的发展不平衡，除了以上几个试点区域建设得较好外，很多区域在社区公共服务综合信息平台建设上开展得并不理想，社区服务工作虽然进行了无纸化的改进，但社区服务网站建设严重滞后，并未有效发挥社区信息化建设的优势，这一问题有待于后续工作中加强。

（二）标准化、规范化有待加强

目前看来，哈尔滨市的社区公共服务综合信息平台缺乏统一架构，各区各部门虽然都在进行信息平台建设，由于缺乏统一的建设标准和服务要求，各区各自为战，独立运行系统，这就导致了一些问题：一是参与建设的各公司技术标准不统一，系統的接口、平台的整合度、兼容度也各不相同，这种状况为以后全市范围的统一调控带来了很大的难度；二是在社区内进行数据采集的过程中，采集的方法和标准差异很大，容易造成数据的重复采集，浪费了各部门与社区有限的人力、物力资源，造成社区的负担。

（三）信息资源共享不到位

目前在推进社区公共服务信息平台建设的过程中，各部门都把工作的重点放在各自综合信息库建设上。搭建信息化平台过程中，缺乏与其他部门数据的互联互通，造成信息共享不足、资源分割严重、业务联动不够等问题，信息壁垒限制了社区管理的大数据资源的形成。另外按照要求，每个社区都有规定配置的数量不等的专网落户，设立了多个涉及各类社会服务管理的站点，但很多站点内容重叠、职能交叉，降低了社区的业务处理效率，居民在查询和使用时也是一头雾水。

（四）社区信息化人才短缺

社区在筹划、建立、运行信息化综合平台的过程中，一方面需要大量的系统开发、平台管理以及信息安全方面的技术性人才，同时也需要大量社区日常服务中熟练操作信息平台的社区工作人员，然而哈尔滨市现有社区工作人员普遍年龄较大、文化水平不高、缺乏平台操作技能的工作人员多，而且还面临着人手短缺、工作任务繁重的问题，这就造成了社区平台的维护和管理人才缺乏的问题。同时哈尔滨市社区也缺乏吸引、培养和鼓励社区信息化人才的管理机制，导致社区信息平台难以有效发挥功能。

四、加强社区公共服务综合信息平台建设的建议

（一）政府加强顶层设计

纵观我国各地区社区服务综合信息平台建设都需要遵循“先建设、后推广、强基础、广范围、重整体”的原则，先建设与重整体首先就要求对信息平台建设有整体把握，由治理的整体性与综合性目标着手进行平台的结构设计，政府作为社区工作的指导者需要做到以下两点：一是从整体上加强社区公共服务信息平台的顶层设计，将社区公共服务综合信息平台作为重点民生工程，成立专项的领导小组，对全市的社区信息平台建设进行整体把控，从规划制定、布局设施、资金保险、制度设计、信息安全、人才培养角度深入布局，保证社区公共服务综合信息平台建设顺利实施。二是将行政审批资源的流程再造作为推动全市社区信息服务平台建设的基础工作。政府各个部门要做好职能梳理、流程再造、权限下放等工作，为社区公共服务综合信息平台的建设做好前期准备，实现平台与服务的有效对接。

（二）出台统一标准

目前哈尔滨市主要采取试点先行、其他地区后续跟进的办法，但是各区公共社区信息服务平台的数据对接将是今后完善社区信息化工作的难点问题，所以出台统一的标准规范信息平台的建设十分必要。可以借鉴攀枝花市的经验，针对尚在建设中或者即将建设的社区，按“统一标准、统一规格”出台社区公共服务综合信息平台建设的指导标准，包括数据采集处理标准、技术标准，社区服务质量标准等，切实达到统一数据平台、统一数据接口、统一通道、统一数据管理的目标，这样不仅有助于社区办事的标准化、规范化，而且也能有效保障后期全市层面社区公共服务数据的一体化管理。

（三）加强部门间的数据互联互通

社区公共服务信息平台建设是建设智慧城市的重要一环，智慧城市建设需要数据的融合和信息的共享。社区公共服务信息平台建设的过程中，各个部门对进入系统的公共资源要毫无保留地梳理整合，互联互通。在保护好公民隐私的情况下，最大限度实现信息的共享，避免重复采集数据。一是可以设立社区政务服务统一办理界面，将各类社区信息系统汇集到社区综合信息服务平台中，规范综合信息平台与其他社区信息系统的共享范围、方式和标准。二是建立居民电子证件库。可以借鉴北京经验，各部门在社区信息平台上办理业务过程中，在居民个人授权的情况下实现证件互用和各部门共享。三是通过技术手段实现系统跳转。对于已经建成的专用网络，需要实现与社区信息服务平台的有效对接。借鉴攀枝花市经验，在不改变原有跳线系统情况下，通过系统跳转对接技术实现原有条线系统与社区信息平台的有效对接和业务协同，或者借鉴北京市“一平台登录、多专线跳转”的方式，解决各部门网络隔离的问题。

（四）加强社区专项人才培养

社区公共服务信息平台要切实发挥作用，人才建设不可或缺。哈尔滨市目前社区人员编制不足，能够用于信息化建设的投入成本也有限。所以从短期来看，可以先成立社区公共服务人员培训部门，对现有从事社区公共服务平台的相关工作人员进行培训，教授其平台程序操作、信息采集等方面的知识，使其尽快投入工作。从长期角度来看，应当建立起一套标准的信息化平台建设与维护运营体系，建立规范的工作标准、管理制度，在人员招录中注重引进具有新媒体平台建设与运营技能的相关人员。

参考文献：

钱卫.攀枝花市大力推进社区公共服务综合信息平台建设[J].中国民政，2016（14）：48-52.

闫培文，徐锋.朝阳区社区公共服务综合信息平台建设探索与实践[J].信息化研究，2016（9）：83-86.

顾朝曦.加快推进社区公共服务综合信息平台建设[J].中国民政，2015（8）：12-14.

责任编辑：许 丹