美丽乡村升级视角下大都市远郊区特色小镇创建探索

何爱　梁锡英

摘要：增城区是广州市的远郊区，蒙花布特色小鎮是美丽乡村升级型特色小镇。基于广州特色小镇创建模式，分析蒙花布特色小镇创建的可行性和必要性，以及在“产、城、人、文”和政策上的问题，提出如何更好创建美丽乡村升级型特色小镇的七点对策。特色小镇的创建要加强规划编制、政策制度顶层设计、民生保障、生态控制、土地挖潜、人才引进与配套、运营管理和政策制度顶层设计。从产业发展研究、功能空间布局、特色构筑、行动指引四个方面重点内容，解析蒙花布特色小镇创建的规划编制实践与经验，以期为其他地区提供参考和启示。

前言

特色小镇发轫于浙江，随后引起了中央及各地方政府的高度重视。2016年国家发展改革委通过《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号），提出按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小（城）镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。2016年中共广州市委、广州市人民政府推出《关于加快规划建设北部山区特色小镇的实施方案》（穗府函〔2016〕119号），为广州市北部花都、从化、增城三个区的特色小镇建设提供了纲领性的文件，指明了北部山区特色小镇的发展方向。2016年增城区委区、政府发布《广州市增城区特色小镇建设工作方案》，明确按照“产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美”的总要求，到2020年成功创建10个市级特色小镇，推动新型城镇化和新农村建设，加快转变发展方式。

蒙花布特色小镇位于广州市增城区北部山区，涵盖蒙花布村和番丰村两个美丽乡村，是依托蒙花布村等美丽乡村转型升级发展的特色小镇（图1）。该特色小镇的创建有利于破解该地区产业发展滞后的现实难题，同时也是实施乡村振兴战略的一项新探索。从一般规律的层面概括提炼特色小镇建设的规划编制方法和建设管理模式，使之形成具有相对普遍指导意义的建设发展模式，从而更好地助力大都市边缘区经济发展，对于当前新常态下的产业升级和城镇化建设或许有一定启示意义。

一、蒙花布特色小镇创建的必要性与可行性

（一）必要性

1.深化美丽乡村建设成果，提升产业层次

增城区坚持“政府主导、村民主体、资源整合”原则，以环境整治、民风建设和丰富农村文化为重点，扎实推进美丽乡村建设。2016年区第三批10个市级美丽乡村全部通过广州市验收。通过美丽乡村建设，改善了蒙花布村和番丰村的环境卫生，整治了农村建筑材料堆放场、禽畜圈养场、垃圾收集清运场、农产品摆卖场和机动车停车场，切实改变“脏、乱、差”现象。充分利用村庄原有的集体房屋和闲置土地，综合改造成为满足村民需要的乒乓球室、图书室、老年人活动中心等，完善村内公共服务设施。

在产业方面，蒙花布村和番丰村产业基础薄弱、单一，产业链较短，旅游业的发展未达到“战略性支柱产业”的高度，对经济拉动作用弱。蒙花布村得益于美丽乡村建设，逐步发展了自己的休闲产业，成为“万家旅舍”特色旅游示范村，在吃、住、行、游、购、娱等方面提供一些基本的服务，高峰期日游客量达千人。而番丰村有一家本土企业倚丰缘生态农业乐园，由增城倚丰农业专业合作社于2015年初投资建设，以无公害蔬菜种植为主导，增设亲子、农耕体验、贵族马术和低空飞行等旅游项目，是集休闲体验和运动体验游玩于一体的营地。特色小镇的创建可进一步整合农村的资源，推动单一生态资源向生态旅游产业发展，发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业，实施休闲农业和乡村旅游精品工程。

2.以点带面，带动区域旅游发展

蒙花布特色小镇周边旅游资源丰富，以自然生态类、农业体验类、民宿文化类、美食娱乐类资源为主，基础好，内容丰富。随着经济社会发展，家庭小汽车普及，旅游消费已成为城乡居民日常生活的重要组成部分，产旅融合已成为经济发展的重要新经济模式，甚至成为新常态下经济发展的增长极，在周末、“小长假”期间游客大多选择中短途的旅游目的地进行休闲娱乐，这为大都市边缘区特色小镇的建设提供强有力的支撑。特色小镇所在的增城北部山区是广州的后花园，特色小镇的创建有利于以点带面，带动区域旅游发展。

（二）可行性

1.区域条件良好

蒙花布特色小镇位于增城北部山区正果镇，处于广州、东莞、深圳、惠州和佛山等市短假期两小时环城休闲度假圈内；同时位于广州东部珠江三角洲都市圈内，属于增城北生态旅游圈，临近正果镇中心。此外，距广州白云国际机场一个半小时车程，距规划中的广州第二机场2km（图2）。

2.资源条件良好

蒙花布特色小镇的自然景观可总结为山、水、田、林、园，人文景观可总结为寺庙、祠堂、民居、古树，主要自然人文资源涵盖7个中类，27个小类，88个代表性资源单体，开发综合评价为3级旅游资源（表1）。自然景观在质与量上都具有一定价值，优质黄金沙滩达25公顷、增江画廊跨段6公里、榄林竹海70公顷、森林公园205公顷等。另具有独特而丰富的人文文化，如北回归线文化——太阳文化、农耕文化、历法文化、民俗文化等，还有粤客共居文化、乌榄文化、渡船文化。岭南古为百越之地，在北回归线和外来文化的影响下形成独特的物产和文化。

3.产业聚集效应逐步形成

产业聚集效应逐步形成，首先体现在社会投资主体助力文旅休闲产业的发展。2017年3月，增城区文旅小镇（正果镇）微改造项目与广州万科签订了合作意向书，双方携手推进正果老街微改造，助力文旅小镇建设，发展老街夜市、精品民宿、沿河绿道骑行、亲子旅游等文旅项目。蒙花布村和九峰山片区也成功吸引了社会投资，包括增城万家旅舍管理有限公司、广州市瑶客岭生态农业有限公司、广州市增城杜涓湾畔旅舍、广州云水间酒店有限公司等。

产业聚集效应逐步形成，也体现在市场和乡贤自发形成的旅游项目上。番丰村的倚丰缘生态农业乐园是休闲体验和运动体验游玩的综合营地，并具有一定的规模与知名度。其他区域主要有市场自发形成的学生春秋游、亲子互动游、自驾露营、户外徒步等活动。其中以农家乐体验型的亲子互动游最受欢迎。主要活动策划有摘桑果-插秧-做糍粑-磨豆浆-煨番薯-做窑鸡-沙滩游戏-品尝糍粑、窑鸡。整个片区产业逐渐聚集，形成蒙花布特色小镇的产业基础和产业特色。

二、蒙花布特色小镇创建中的问题

（一）“產”的方面

产业基础薄弱，招商难。美丽乡村升级型特色小镇以第一产业农业为主，旅游业的发展未达到“战略性支柱产业”的高度，对经济拉动作用弱，资源没有得到整合，闲置的农田房屋单纯依靠市场自发的旅游组织。交通和旅游服务配套有待完善，包括路线组织不连贯、分散、停车位紧缺、咨询服务未普及等。

（二）“城”的方面

土地资源稀缺，可开发用地有限。特色小镇建设不仅涉及增量空间，还将涉及既有存量空间的提升、改造利用。当前现状以农保地和居住用地为主，公共服务用地较少，且一般由现有旧空房改造而来；公共环境景观有待改善，日常管理责任待落实；公共环境景观有待改善，日常管理责任待落实；空心村和旧厂房有待安全维护和规划控制；生态保护压力大，小镇环境风险高。

（三）“人”的方面

随着步入全面老龄化，留村居住的青少年人口占比低，在村庄青壮年人口较少，空巢老人和留守儿童不在少数；越来越多农村中青年劳动力实现职业非农化和栖居城镇化；[1]农村就业人口主要以农业和服务业为主，高端人才缺乏，高薪人才占比低，就业人口比例构成不能满足进一步的产业发展需求。新乡绅、新乡贤培育不足，创新创业人才稀缺，人才吸引力不足。

（四）“文”的方面

乡村传统节日仪式逐渐淡化，有待进一步挖掘，激发乡愁的共鸣；岭南建设风貌和传统文化空间逐步消失，应结合特色小镇总体风貌规划控制，激发原有人文景观的美感、和谐感；乡村文化衰败，应该通过乡村振兴战略找到文化自信。

（五）政策方面

特色小镇作为一种特殊的“功能区”，其政策顶层设计在很大程度上决定了地方层面特色小镇规划建设的“走向”。目前特色小镇的政策设计中仍存在考核周期短、考核指标较为单一、部分考核要求与现实情况不符或存在差距等问题。尤其乡村地区打造的美丽乡村升级型特色小镇见效慢，更不能急功近利。

三、如何更好创建美丽乡村升级型特色小镇的对策

（一）加强规划编制

加强产业创新，加强功能叠加，产业策划指导空间规划。特色小镇是经济新常态下推动产业升级发展的一项战略举措，其本质是产业问题，建设的逻辑起点在于产业的选择和经济的发展。美丽乡村升级型小镇其规划重点应包括产业重构、功能植入、空间重塑、环境修复、实施策略等内容（图3）。此外，特色小镇规划作为一项综合性的建设规划，还需体现全过程集成设计、与市场接轨的规划方法创新等方面特点。特色小镇是“产、城、人、文”四位一体、高度融合发展的“复合生态系统”，因而特色小镇规划是涵盖产业、生态、空间、文化等多个领域，各种元素高度关联的综合性规划。但在实际操作中，从利于小镇规划有效实施角度并不建议过于强调规划层次界限。从终极蓝图走向行动方案，就地方实际发展需求而言，特色小镇规划不宜拘泥于创建目标，而应从规划整体性与延续性考虑，将概念性规划与实施性规划纳为一体。[2]规划应当兼顾实施和长远发展，强调凸显特色的产业链培育、功能复合的空间培育、融入文化的形象风貌培育、注重整体效益的分期开发培育等规划策略，以期使规划可以在特色小镇建设过程中更好地发挥引领作用。

（二）加强民生保障，增加村民获得感

美丽乡村升级型特色小镇不同于一般特色小镇，不管是产城人文理念还是三生融合理念，都离不开农村、农民、农业。农村是本地舞台，农民是参与者之一，农业是基础产业。美丽乡村升级型特色小镇创建能否成功，保障民生是关键，需要得到村委和村民的支持和参与。企业、政府、村委、村民利益博弈中，最需要保障的是村民的利益。引导农民积极参与特色小镇建设，增强农民的主人翁意识。增加他们的就业与收入，做好民生问题，增加村民获得感，这样才能争取到他们的支持，更好地推进特色小镇建设。

（三）加强生态控制，实施可持续发展

美丽乡村升级型特色小镇一般在非城市建成区，应该优先考虑生态保护。划定保护范围，实施严格的生态用地性质管制，确保各类生态用地性质不转换、生态功能不降低、空间面积不减少。严格执行《广州市城市生态控制线整合规划》及《广州市生态控制线管理规定》等相关规划界定，生态控制线一级管制区内禁止从事与生态保护无关或影响生态环境的建设活动。美丽乡村升级型特色小镇要以生态为基，打造特色小镇要坚持走绿色低碳、环境友好的生态发展道路。贯彻“青山绿水就是金山银山”的理念，在特色小镇建设过程中要始终坚持生态发展的目标，抓好生态保护，做好山水文章。[3]充分考虑生态环境容量，最大限度地降低对局地景观、水文背景、生态系统的影响，建设绿色生产、绿色生活、绿色生态、绿色能源等融合发展的特色小镇。

（四）加强土地挖潜，节约集约发展

美丽乡村升级型特色小镇一般建设用地十分有限，应该探索完善土地利用机制。地方政府应将特色小镇列入重点建设项目，优先安排建设用地。鼓励探索居民点改造、空心村活化、闲置废弃土地整理利用等新措施新办法，通过科学规划功能布局，优化土地利用结构，解决特色小镇建设用地问题。

（五）加强人才引进与配套，形成创新创业的软硬空间

特色小镇应尽快建立创新创业平台，加强与原有企业的结合。美丽乡村升级型特色小镇大部分地区仍然没有摆脱原有生产经营模式，对人才重视不够。另外，对创业创新环境要求较高、产业基础薄弱、区位优势不明显、配套设施不完善的小镇，对行业领军人才或核心团队吸引能力不足，需要政府加强扶持。此外，也要注重人文环境，强化软实力。注重小镇的建筑、设施、植被、自然环境等的融合协调发展，着力打造更有魅力的小镇生态圈。另外，以人文、和谐、现代、有序的标准打造更和谐的人文特色，注重传承历史文化、挖掘民俗文化。

（六）加强运营管理

美丽乡村升级型特色小镇往往由于发展定位不当或产业相对特殊，不易在短时间内引进资质较好的市场主体，行政干预过多导致运营主体错位，表现为招商企业领域分散、项目细碎化等现象，造成实质上的运营主体缺失，特色小镇难见成效，甚至难以推进。政府与企业需要在运营管理中分工协作，发挥主体企业在特色小镇建设中的主力军作用，由企业担负起特色小镇产业投资建设的主体角色，推进项目建设和经济发展，政府主要负责项目以外的基础设施及公共服务配套方面的建设与服务。

（七）加强政策制度顶层设计

建立健全特色制度供给。突出市场主体，完善运营管理。摈弃“政府投资、招商引资”的传统做法，按照政企分离的原则，由投资公司统一承担小镇的开发建设、招商引资、对外合作、管理服务等工作。政府将工作重心放在研究促进特色小镇快速发展的政策组合拳上来，要充分发挥龙头企业的作用。特色小镇尤其是美丽乡村升级型小镇，必须引入市场力量强大、资金实力雄厚的龙头企业，高度重视和充分发挥上市公司的优势。对于企业实力相对薄弱的小镇，加强公司与金融机构的合作，实现利益共享、风险共担。注重制度创新，政府保驾护航。特色小镇的建设涉及经济、文化、政治、民生，必须由政府设立专门机构实施，制订相关政策和标准，为小镇建设扫除障碍和隐患。特色小镇建设投资巨大，政府必须广辟资金渠道，改革现有投融资体制，鼓励国内各类企业、个人及外商，以多种方式参与特色小镇建设，形成特色小镇建设合力和资金的有效保障机制。[4]可以根据特色小镇情况的不同，因地制宜采用一镇一策。

四、蒙花布特色小镇创建规划的编制实践

（一）规划编制的整体思路

结合特色小镇的政策要求与蒙花布特色小镇的产业、资源秉性、创建中遇到的问题，规划围绕特色小镇规划重点关注的四大问题来落实：第一，产业发展，如何明确产业功能与产业格局；第二，功能空间布局，美丽乡村的零碎、雷同的空间资源如何满足特色小镇的功能布局；第三，特色构筑，如何提升空间特色和构建文旅系统；第四，行动计划，如何满足三年内投资15亿元和产业升级。

（二）规划编制的重点内容

1.目标定位

基于特色小镇的发展要求和资源研判，小镇发展愿景是建成正果蒙花布特色小镇全国首个北回归线休闲度假式户外营地，以区域北回归线文化为灵魂、以户外拓展与精品民宿体验游为特色，以生态田园社区为基础，各要素集聚的休闲产业生态圈。

2.产业发展研究——全域产业整体思考下的平台搭建

在正果全域旅游新格局下搭建蒙花布特色小镇的产业平台。推动单一生态资源向生态旅游产业发展，促进传统的生产和生活资源转化为户外休闲旅游产品，就地完成旅游价值的实现和休闲农业大幅度的升值。一是继续推进本地企业发展壮大，为其完善基础设施和公共服务配套，协助引进合作的户外休闲企业、户外装备企业等，争取土地、空置房、政治宣传、对外交通等方面的支撑。二是搭建产业互动平台，搭建旅游+休闲体育+文化创意+生态农业/农副产品加工产业链与生态链媾合模式。一方面以旅游服务要素为平台，为各关联产业融合提供市场条件；另一方面以农业、乡村本体资源为核心吸引物，为各关联产业融合提供资源条件，休闲体育产业汇聚了农业产业和旅游产业的功能，不仅可以延伸农业产业链，还可以提高旅游产业的附加值，满足不同主体的市场需求；三是强调人才的核心引领作用，支持乡贤、大学生返乡投资，建人才配套公寓，打造优质的田园社区。

3.功能空间布局——融入区域，符合产业功能要求的布局设计

规划延续镇区“一轴三片”的空间格局，蒙花布特色小镇作为镇域的游憩服务组团+旅游配套服务区，在整个合理游程范围内，梳理周边相关旅游资源分布情况，据此合理规划产业内容、旅游项目和服务配套（图4）。基于区域旅游功能定位，与镇区生活服务发展区、微改造静修区一起形成增城东部滨水休闲度假区的核心服务组团，提供动静兼备的旅游服务，培育精品民宿、户外拓展等休闲服务业。

规划结合产业研究及特色小镇的具体要求进行功能布局。在地块基底上，形成“三心·三带”的三角之势功能结构，以加强美丽乡村之间的零碎、分散格局：“三心”分别是休闲度假核心（蒙花布村）、休闲体育核心（番丰村）、生态涵养核心（九峰山），“三带”分别连接各个核心区，形成综合功能带。在总体布局之下，细分特色功能空间，但保证“南动北静”空间性质走势：形成田园休闲体育集聚区、榄乡文化综合体验区、回归绿带休闲度假区、九峰山精品主题酒店区、深山健康疗养区等六大功能区（图5）。在具体的空间组织模式上：一方面强调功能区块的多样化组合，保证服务共享与产业互动，把处于综合功能带上的蒙花布岛入口作为小镇门户，提供旅游服务、商业服务、品牌展示等，把与镇区和微改造一桥之隔的番丰村入口片区作为小镇综合服务中心，从田园休闲体育集聚区往外辐射，为整个特色小镇提供产业服务、技术服务和科研办公等；另一方面，强调“北静”性质空间的功能区块能提供整个特色小镇的企业人才生活以及面向全域游客的住宿、文化休闲、商业购物等服务。

4.特色构筑——彰显原有山水资源与文化特色

依据《广州市特色小镇基础设施和公共服务设施配置标准建设指引》，引入特色小镇风貌控制，凸显岭南建设风貌和传统文化特色。特色小镇既非乡村、也非城市，而是自然与城市相融合的特质地域空间，规划要在原美丽乡村山水格局之上，但是又要打破村界，以产业聚集格局为空间特色构筑的新线索，实现产业和村庄联动、互为发展动力。风貌控制规划有客家村历史风貌区、广府古村历史风貌区、乡村田园风貌区、精品酒店风貌区、回归绿带度假风貌区、生态山野风貌区，以增江画廊、一河两岸的景观——三里碧海银滩·三里竹海禅居·三里榄林阔步为风貌带提领整个特色小镇的沿线景观特色（图6）。风貌带同时为特色小镇主导产业之一的精品酒店、精品民宿的主要布局区，融于其中。按产业和田园社区的要求，对历史文化风貌区（包括客家村历史风貌区、广府古村历史风貌区）的部分保留建筑进行适当改造、盘活，为精品民宿产业、乡创产业等乡村休闲产业挖掘特色资源。在交通组织上，为更好地引入山水资源，开创几种漫游方式：绿道网络、水廊游线、水上游线、田园小火车干线、林中穿梭干线。特色小镇的文化特色是以主题产业为核心、结合地域文化特征的综合体现。规划提出以北回归线文化为核心，以回归绿带为总体形象，进行诗意布局——“百年榄林佛缘普，田连阡陌齐欢聚。千里珠路蒙沙渡，万家灯火粤客居”，即具体分设四个形象体现：田园户外活力形象、回归绿带鲜活农产品牌、蒙花布村度假岛屿形象、百年榄林形象，全方位构建地域北回归线文化形象的展示系统（图7）。尤其在旅游系统构建中，以北回归线文化为核心，结合旅游项目策划、小镇logo系统、旅游服务设施等，重点策划以户外拓展与精品民宿体验游为特色，并形成户外拓展主题、天文地理主题、意境净居主题、舌尖寻味主题、古迹品鉴主题和文创购物主题游线。

5.行动指引——具体项目策划与实施设计

在重点区域选择上，规划结合近三年的考核要求，充分考虑现状产业建设情况、乡村闲置资源布局与土规利用规划相衔接，划定了1平方公里的核心区范围。核心区范围内聚集了小镇门户、综合服务中心、旅游服务中心、重要产业基地等一系列重要平台设施，旨在通过三年的建设可以有效实现蒙花布休闲特色小镇的产业带动及文旅作用。在具体建设行动中，规划分期落实具体行动计划，分年制订项目库，明确项目类型、投资规模、责任主体等（图8和图9）。确定具体建设方案时，充分征求镇街、村委、已有投资主体的意见，得到村委和村民的支持和参与。

五、结语

特色小镇是城乡发展的新型产业平台，是“产、城、人、文”四位一体的综合功能体。作为大都市远郊区的特色小镇，依托千万级的人口量和良好的经济发展基础，可以相对容易做成特色小鎮。小镇的规划建设中，应该平衡政府、企业、村集体和村民的利益分配，实现各个主体之间目标利益的一致性，把握各方的职责，加强规划与建设的对接。[5]规划要以人为本、文化为魂、生态优先，因地制宜、因势利导。需要针对某个具体的小镇借鉴普适性的路径，对症下药，并根据小镇的实际情况，采取更有针对性更具体的策略。通过“自下而上，而非自上而下”的方式，形成多方共识，实现美丽乡村的发展转型，促进规划实施落地，方是此类特色小镇得以持续发展的根本所在。

参考文献：

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王波.规划视角下特色小镇的编制思路与方法研究——以无锡禅意小镇规划为例[J].江苏城市规划，2016（10）：26-31.

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范远航.浙江特色小镇发展症结与路径规划——以18个特色小镇为例[J].经济师，2017（4）：188-189.

何爱.大都市远郊城镇群规划探索实践——以广州市增城区北部三镇生态化建设为例[J].城市管理与科技，2016，18 （4）：32-35.

责任编辑：许 丹