对形式主义、官僚主义的历史思辨

邓钢

【摘要】 形式主义、 官僚主义问题古已有之，其本质就是官员追求个人利益最大化、个人投入最小化。官员是国家和民间的接口，如果没有适当的制度钳制，官员都成为职业官僚、职业的形式主义者，最终的结果就是国家失去治理的功能。官僚制度一旦形成，即带来了形式主义、官僚主义，这是与官僚制度共生的，必须靠外来的力量钳制。中国历史上对治理形式主义、官僚主义有过很多积极的探索。监督制度能有效发挥钳制作用，监督主体可以是同僚、媒体，也可以是民众。

【关键词】中国历史 形式主义 官僚主义 官僚制度 经济社会基础

【中图分类号】 D621 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.004

形式主义、官僚主义是全球性的难题。不光在中国，凡是有官僚体制，或者说科层制的国家，都存在这个问题。形式主义、官僚主义问题古已有之，可以说是随着官僚制度建立便出现并且绵延至今的沉疴痼疾。

形式主义、官僚主义在中国历史上的具体表现

形式主义与官僚主义在中国历史上是成对出现的。官僚主义在空间上表现是：某个县、地、省、中央部委出现管理的空白，特别是在管辖交接地带常常处于无人负责的状态，这是特别典型的官僚主义，因为在制度上很难有足够的弹性或者交叉使得这些行政上的边缘地带被完全覆盖，这也是分工制、责任制、专业化的制度设计造成的。

官僚主义在时间上的表现是：处置推诿滞后、“公事公办”。比如某地发生洪水，本应在二十四小时内马上采取应急措施，但属地官员却两天后才着手处理，虽然也做了，但是实际效果却大打折扣。所谓的“公事公办”就是官员的职责是有时间段的，只在规定的工作时间内处理有限的政务，不在工作时间内就一概不管。

形式主义的表现即瞒上骗下，历史上的典型案例有很多，一是“捏报”，明清实行粮价奏报制度，清代的地方官每隔10天要向朝廷奏报当地粮价，制度本身是很好的，但是信息来源无处可查，常出现奏报的粮价一年都不变。这种“捏报”还体现在人口、田亩的奏报上。

二是“捏灾”，这在清代很多官方文牍里都有记录。浙江、江苏、太湖一带相对富庶的地区，竟然是报灾频度最高的地区。因为“捏灾”可以两头讨好，一头可争取朝廷对本地区免税，官员省去了收税的麻烦，利于自己；一头可以讨好民间，百姓免税后收入增加。“捏灾”的结果虽是官民同乐，却坑了朝廷。

三是“捏报民讼”。在清代，老百姓到县级官府衙门申诉，有一半以上的诉讼案件被直接打回。官府上半年开门收案，下半年关门处理案件。小案则一律退回乡间，由长老、乡绅介入解决。这是因为如果官员尽心处理每起诉讼，诉讼记录会进入吏部、戶部档案，诉讼的数量则直接影响官员升迁，诉讼过多说明当地民风不佳，从而影响仕途。

不管是“捏报”“捏灾”还是“捏报民讼”，其共同的规律就是官员追求个人利益最大化、个人投入最小化。应付上级，应付民间，从而自己得益，达到官吏个人、民间和上级的三维均衡。官员是国家和民间的接口（interface），如果没有适当的制度钳制，官员都成为职业官僚、职业的形式主义者，最终的结果就是国家失去治理的功能。

中国历史上应对形式主义、官僚主义的有效举措

为了最大程度上钳制形式主义、官僚主义，中国历朝历代都做过一些积极的尝试和探索，其中效果较好的主要有以下这些：

一是地方自治。村舍一级的地方自治一直延续到1949年。按照明清的法律，县一级官员不经允许不得擅自进入村庄，村庄不设官，县是最后一级行政管理机构。村庄的管理办法就是长老制，而并非民主选举，一般是有资格的乡民轮流坐庄，主要以年纪为衡量标准，中农以下阶层的人因为更贴近普通百姓生活而常常被选中。因此基层的行政单元不存在官僚主义、形式主义。

二是官吏考核。考核制度成为定则肇始于唐代的“九品中正”制。清代则主要采用“磨勘制”，即对官员进行3年一次的评定，评定成绩决定官员晋升、留用或降级。这个考核制度非常重要，由当时的吏部全权负责官员的选拔、任命、考核，通过这种制度也的确能筛选到真正的人才，比如曾国藩就通过磨勘制度在十年之内从地方直接晋升到了中央六部。

三是注重个人操守，即孔教宣扬的修身、齐家、治国、平天下。在利益的冲突和诱惑下，主要是看个人操守能否抵御各种侵蚀。孔教认为人的思维决定人的存在和行为，要求官员的个人操守是以民为子、以社稷为家。这是非法治国家应对官僚主义最理想的办法，因为它打破了官员追求三维平衡的理念，变利己为利他，官僚主义就失去了存在的基础。所以孔教被历朝历代选为主要的意识形态是完全有道理的，这是灭官僚主义于内源。

其他的还有人为制造的激励机制，朝廷在力所能及的范围内拨出一点利益来给官员。比如清代的高薪养廉，专门针对省以下的地方官。省级主要官员一年的薪资是一百两白银，如果考核评价优秀，奖励可以达到薪资的一百倍，清代的养廉银是国家开支的很大一部分。

与激励制度相对的有惩罚制度，包括降级、判罪、抄家、灭门、公之于众，等等。古代中国二十五史中专门记录有官吏行为的《循吏传》和《奸臣传》（见《明史》），海瑞这样的清官就可以留名青史，而贪官污吏则遗臭万年。中华民族非常重视氏族名声，一旦被记入《奸臣传》则其家族永世不得翻身。因此这种做法成本很低，但其警示作用绝对有效。

在监督制度方面清代的“回避制”“流转制”“弹劾升举制”，做法相当简单，效果比较好。“回避制”不允许官员在本籍做官，避免与亲朋好友勾结谋私。“流转制”下官员每三年调换一地，避免在官僚体制内培植帮派。“弹劾升举制”规定要求低级官员监督上级（而非仅仅上级监督下属），平级官员互相监督，如果被弹劾者情况属实，则被弹者丢官，弹劾者直接获得职务升迁。清代因为有了弹劾制度，吏治相对清明。

形式主义、官僚主义产生的根本原因：对狭义封建制的彻底否定

中国在秦朝以前盛行封建制，类似中世纪的西方和江户时期的日本。这里说的封建制并非广义的封建制而是狭义的封建制，即贵族土地占有制、贵族爵位世袭制。贵族土地占有制的优点是管理成本非常低，没有官僚制度因此不存在官僚、形式主义。封建世袭领地是贵族私人的经济、行政、军事管理空间，贵族是唯一的所有者；这一制度的缺点是扩张非常困难，贵族只有生育足够多的男性才有扩张的可能。

直到秦王嬴政灭六国、统天下，废除封建制，开创郡县制，这是是对狭义封建制的彻底否定，也是中国对人类社会最大的制度贡献。秦始皇建立的西方称之为“帝国制”的体系是与封建制完全相反的。这里要特别强调的是：一般把中国称之为“封建帝国”的说法是不准确的，因为封建和帝国二者互相排斥，只能二居其一，而不可能两者兼而有之。如将两者混同则会造成概念不清，造成对中国历史的严重误读。

秦始皇之所以有如此惊天动地的改革，与他的身世密切相关。秦始皇的父亲公子异人因不受国王宠爱被秦国发配到赵国当人质，在赵国穷困潦倒，通过一个偶然的机会结识了商人吕不韦，吕不韦有妾名赵姬，吕不韦将有孕在身的赵姬送给了异人，之后生下了嬴政，因此嬴政心里非常清楚他自己是没有皇族血统的。嬴政13岁即位的时候没有真正的血亲兄弟可以分封，因此他下定决心废除封建制，离开血亲依赖。

秦始皇建立的中华帝国不承认世袭领地、不承认以血缘为基础而继承的行政权。帝国的官员从民间选拔，不得世袭。帝国制度下，只有帝王可以世袭。这个制度被西方学术界称为“官僚君主制”，以区别于“立宪君主制”（立宪君主制下， 帝王也是世袭，但从未有人将立宪君主制称为“封建制”）。

帝国制有利于王朝快速扩张领土，帝王可以在社会上招纳任何有能力的但是与王室没有血缘关系的人为王朝效力，从而建立官僚制度。中华民族有崇尚读书的传统，也是与此有关，官僚制度使与皇帝没有血亲关系的普通人能做到“朝为田舍郎、暮登天子堂”，有了社会升迁机制，这在狭义封建制下完全不可想象。值得一提的是，15世纪航海大发现以后，欧洲人向海外扩张建立殖民地，当派官发现贵族不够用时，也纷纷采用了中国的选官—官僚制度，以应付突然扩大的行政管理需求。

然而，这种选官—官僚制度的社会成本很高，大大高于狭义封建制。在以文取士的情况下，私人家庭承担了官员候选人的教育费用。直到17世纪，中国大众识字率在世界上都是遥遥领先的。而在实行狭义封建制度的地方，以血缘取士，教育成为多余。欧洲贵族曾经是目不识丁的，日本江户时期的大名和将军也只是粗通文墨。

帝国制的另一个缺点是出现了内生性的信息不对称，中央与地方、地方与民间信息不对称。越高官阶的长官，掌握的信息就越窄、越少、越慢、越失真。信息不对称可以使官员有机会不负责任，这也是杜绝消灭官僚主义、形式主义在技术上不可逾越的鸿沟。虽然秦始皇有高效率高素质的军队可以进行垂直领导，但是由于官僚制度不够健全，没有任何配套的制度，为了尽可能地减少制度内生性信息不对称，皇帝每天需要批阅大量的竹简，并且四处巡视，结果秦始皇只能是累死在王位上。

中国历史上形式主义、官僚主义的经济社会基础

狭义封建制否定私人经济，领主占有一切。“普天之下、莫非王土”真正实施的时代是秦灭六国之前。嬴政彻底颠覆了封建的领主制，并且以土地作为吸引军人效忠、鼓励军人作战的筹码，使得土地可以为农家私人占有（后来逐步发展为土地可以买卖，如宋、明、清代）。因此，从秦朝起，中国的官僚制度已经是建立在私人经济基础上了。土地的农家私人占有在17世纪的西欧、 18世纪的俄罗斯和19世纪的江户日本都是不可想象的。这方面，中国领先世界2000年。

形式主义、官僚主义的经济社会基础一方面是官员领取朝廷俸禄，或者说是一种“定时定额领取工资”的制度。官员不作为或者少作为，只要无人察觉就没有个人的经济风险；另一方面是信息不对称必然衍生西方称之为“Principle-agent problem”的“代理人难题”。下级官员虽然是上级官员的代理人，由于信息不对称的存在，下级有可能偏离上级的委托，出现损害委托人利益的现象。对此，上级对下级又是难以观察和监督的。

正是因为代理人难题的存在，上级对下级难以监督，会出现很多下级寻租空间，官员拥有权力就等于拥有资源，官员可以用权力寻租，然后到市场兑现。比如明清的“广东口行”制度，行商操盘市场，官府与行商勾结寻租，行商直接为之变现。这种信息不對称和代理人难题造成的形式主义、官僚主义都会毫无例外地暴露在寻租和贪腐问题上。

以激励机制、监督机制积极应对代理人难题

我们回顾历史可以看到，官僚制度一旦形成，其内生的机制就产生官僚主义、形式主义。全球如此，无一例外，西方民主也一样有官僚主义、形式主义的土壤。所以，怎样“廉政勤政”是所有实行官僚制度的国家的共同课题。既然官僚主义和形式主义是与官僚制度共生的，就只能靠官僚制度以外的力量钳制，用各种激励机制、监督机制，将代理人难题控制在一定范围内。

从域外看，有很多监督方式发挥了这种钳制作用，如以廉政勤政出名的新加坡实行的新闻监督、言论自由等，有助于实现民众对官员的监督、弹劾。对中国而言，我们更需要的是对于社会、对于人民的福利、对于国家的长治久安最有效果、成本最低也最符合客观实际的选项。

（《学术前沿》记者马冰莹采访整理）

责 编/马冰莹