县级图书馆参与政府购买服务路径研究

吕俊秀

（平定县图书馆，山西 平定 045200）

随着我国综合国力的整体提升，社会大众对文化服务的需求与日俱增，其中就包括了图书情报服务。然而现实情况下，图书情报服务的供给不平衡不充分的现象却十分突出，特别是承担着基层公益性文化信息服务的县级图书馆，由于基础资源供给不足、专业技术人才缺失、现代化服务水平落后等因素的限制，已不能有效地满足区域内社会大众对文化信息的多元化需求[1]。党中央和国务院十分重视这一问题，2015年5月，国务院办公厅转发了多部门联合起草的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》文件（国办发〔2015〕37号），其附件《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》也涉及了公共图书馆的部分业务内容[2]。因此，如何在宏观政策的指导框架下，进一步推动县级图书馆参与政府购买服务行政行为的完善，已成为基层图书馆界亟待研究和思考的重点问题。

1 县级图书馆参与政府购买服务的内涵

随着国家社会治理制度的发展、成熟，政府购买服务逐渐得以出现和完善。具体来说，政府购买服务就是政府通过直接或者公开招标的方式，以社会福利预算中的部分经费为基础，来支付社会服务机构的服务费用，从而获取既定目标的公共服务。公共图书馆参与政府购买服务，就是通过政府购买的方式，给予社会公众相关的文化信息服务。从政府购买服务的角度来说，在购买图书馆公共服务的过程中，购买内容、购买主体以及承接主体，分别为图书馆公共服务、政府以及供给图书馆服务的各社会力量。在这一关系中，图书馆提供公共服务的费用，主要是由政府以财政预算拨款的方式进行支付，以此来促使二者之间形成协议[3]。

2 县级图书馆参与政府购买服务的意义

2.1 有助于增强县级图书馆服务的整体成效

县级图书馆在参与政府购买服务之前，常常会因为专业技术人员匹配不足、缺乏先进管理经验、硬件基础设施设备落后等制约，造成整体服务效能低下，县级区域内广大人民群众的图书情报服务需求难以最大程度地得到满足。然而，通过政府购买服务引入第三方社会力量，可以有效地依托其所具备的人力、物力、技术、管理等方面的优势，将符合现代化图书馆服务的运作模式或内容引入到图书馆这一载体当中，最大程度地满足广大人民群众的多元化文化信息需求，推动县级图书馆服务整体成效的提升[4]。例如，瑞布克亲子阅读俱乐部作为北京市的一家专业化亲子阅读服务企业，以政府购买的方式参与了北京市大兴区图书馆的“蓓蕾行动”亲子阅读活动中的部分服务内容，不仅有效地解决了大兴区图书馆人力不足的问题，而且充分吸引了辖区内广大家庭的参与。

2.2 有利于降低县级图书馆运行发展的成本

县级图书馆在参与政府购买服务的过程中，通常由社会机构来负责提供文化信息服务，而政府则主要承担着资金供给者、服务监督者以及效果评估者的角色。通过此种方式，县级政府的管理从微观过渡到了宏观，重点也由确保图书馆顺利提供公共服务，替换了原本的投资办馆职能建设方式。此外，通过对社会机构人力资源的合理利用与合作，不仅有效地节省了政府的人力资源成本，而且由于运作方式更为专业、更符合市场的需要，可以极大地帮助图书馆减少运行成本，避免了财务开支的浪费，提高了财政资金利用效益，实现了图书馆运行效率的最优化。

2.3 有利于推动县级图书馆服务机制体制改革

目前，我国图书情报服务体系建设亟待解决的问题就是体制机制的改革问题，具体到县级图书馆的运行情况来看，阻碍体制机制改革进一步深化开展的关键在于，如何破解现有的行政管理体制所导致的县级图书馆服务供给行政化问题。通过进一步推动县级图书馆参与政府购买服务机制体制的完善与发展，有利于实现图书馆服务职能的转变，使其由单一的服务供给者转变成为组织者和监督者，进而促进其与时俱进地创新和发展新型管理模式[5]。此外，通过引入第三方人力资源供给有利于进一步破除县级图书馆人事管理制度的弊端，使得人才的使用和引用更加灵活化。

3 县级图书馆参与政府购买服务的构成要素

通过上述概念分析可知，县级图书馆参与政府购买服务主要涵盖了采购方、承接方、购买主体和购买的服务内容四大构成要件[6]。这四大构成要件联系紧密，缺一不可。其中，购买方主要是指县级行政区域内的行政机关以及参照公务员管理的事业单位，这也是国务院办公厅2015年下发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》中提出的硬性规定。承接方主要是指通过各级民政主管部门登记或经国务院批复的免予登记的人民团体组织、公益二类事业单位（差额补贴事业单位），以及通过各级工商行政管理部门登记的以盈利为目的的公司或企业。购买主体主要是指县级政府主办的各类图书馆，其中应当包括总分馆体制下的县级图书馆分馆。购买的服务内容作为县级图书馆参与政府购买服务的核心，涵盖了县级图书馆正常运营所涉及的诸多方面。从当前县级图书馆参与政府购买服务的实践来看，大致可以分为图书馆馆藏资源服务、书籍流通服务、阅读推广服务、参考咨询服务、基础设施设备管理与维护、公共图书馆日常基础行政支撑服务6个方面。图1进一步展示了采购方、承接方、购买主体和购买内容这四大构成要件之间的运行关系。

图1 县级图书馆参与政府购买服务构成要件运行框架

4 县级图书馆参与政府购买的主要模式

由县级图书馆参与政府购买服务构成要件运行框架可知，在采购方、承接方和购买主体三方当中，采购方是政策制定与实施规划者，承接方是具体服务内容的提供者，购买主体是具体服务内容的管理使用者，采购方主导承接方竞标、购买主体使用。三者之间的关系一目了然。三者之间的关系决定了县级图书馆参与政府购买服务模式相对单一。具体来看，主要有以下两种模式：

4.1 定向购买模式

定向购买就是在综合分析各种因素，比如成本收益和专业技术性的基础上，由政府选定专门的组织和机构，来负责服务项目并承担服务职能。作为最常见的政府购买公共图书馆服务模式，定向购买的依托形式主要有3种：一是项目形式；二是非项目形式；三是资金直接支持。对于第三方合作机构来说，在行业中的名气直接影响着政府的重视程度。随着名气的逐渐提升，其更容易获得政府购买主体资格。一般来说，信息不对称会导致盲区的产生，而定向购买能够较为有效地减少某一范围中的盲区，增强政府购买决策的科学性，减少时间以及交易成本的浪费。以北京朝阳区朝外街道为例，其充分发挥了社会力量的积极作用，有效提高了图书馆的运营效率。通过签订《社会力量参与朝外地区图书馆运营合作协议书》，朝阳区人民政府、朝阳区图书馆以及悠贝亲子图书馆明确了各自的责任：由人民政府来支付图书馆的各项费用，以及运营管理所需的支出；针对朝外地区范围内的图书馆，由朝阳区图书馆来承担相关书刊资料的收集以及配送工作；而朝外地区范围内图书馆的各项服务工作，则由悠贝亲子图书馆进行负责。另外，朝阳区文化管理部门还需要针对悠贝的具体情况，制定合理的考核制度和考核标准，从到馆人数、活动场次以及图书流通册数等角度，提高管理水平[7]。

4.2 招投标模式

作为最常见的形式之一，招投标指的是政府凭借公开竞争，来对服务提供者进行具体的选定。对于部分盈利空间不大，难以吸引市场或者社会主体的服务项目来说，政府通常会以邀请招标的方法，来选定实际的服务提供者。而在固定的区域中，由于参与政府购买服务竞标的机构以及组织仅占极少部分，因此无法促使竞争性市场进一步发展和成熟。同时，在某一范围的区域中，由于机构以及组织是有限的，所以极易发生串标或者围标，从而对招投标造成不利影响。从一些实例来看，芜湖市镜湖区政府以面向全社会进行公开招投标的方式购买图书馆相关业务服务，通过竞标，最终确定安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司为服务的提供方。双方通过签署协议进一步明确责任和义务，由芜湖市镜湖区政府负责承担镜湖区图书馆的日常经营管理、基础设施建设以及固定资产的财政人投入经费，并委任一名公务员作为镜湖区图书馆的馆长。同时，由安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司负责提供基础性营运服务，主要包括书籍借阅服务、阅读推广服务、会展展览服务、培训讲座服务等。与此同时，数字化图书馆建设与运行服务、自动化全天候书籍自助借还服务等图书馆新兴业务也被纳入了协议中政府采购的范围。一般来说，图书馆业务外包属于政府采购的组成部分，尤其是公共图书馆图书采购，更是其中的代表，可以看作是招投标模式的一种。而除了馆员能力和读者需要之外，公共图书馆的管理效率以及服务内容也具备着明显的差异。受到这些差异的影响，在广度以及深度方面，公共图书馆服务外包存在着一定程度的不同。因此，政府购买公共图书馆服务应根据实际情况，采取针对性的方法，促使政府购买公共图书馆服务目标的顺利达成[8]。

5 完善县级图书馆参与政府购买服务体制机制的基本路径

5.1 推动形成政策指导体系，确立政府购买图书馆服务基本制度

县级图书馆参与政府购买服务作为促进县级图书馆改革和发展的新思路，必须以制度建设为基础，才能得到良好的运行与科学的监控。从制度建设的具体过程来看，需要注重以下4个问题：[9]一是要以公开透明、公平竞争为基本原则，保证购买图书馆服务的每一个环节均符合公开性、透明性的要求，确保提供商竞争的公平性；二是县级政府应在遵守采购法以及相关实施条例的同时，秉持积极的态度，完善政府购买图书馆服务管理办法，结合实际情况，从原则、主体、流程以及职责的角度，促使购买图书馆服务更加的具体、详细，并保证购买需求、购买计划和合同的所有环节，均在法律允许的范围内；三是加强预算管理，促使图书馆服务类别以及品目更加科学，增强政府购买公共服务预算的能力，重视图书馆服务项目支出标准，提高测算以及核算工作的整体水平；四是从预算管理以及评估工作的角度，对购买图书馆服务进行强化，构建健全的制度，避免资金的浪费，促使公共资金产出进一步增加。

5.2 加大承接方培育力度，激励激活图书馆服务市场

目前，我国大部分县级区域图书馆文化信息服务市场并不发达，因此更需做好县级图书馆参与政府购买服务行政行为与培育购买服务承接方市场的对接，通过优化市场环境和政策环境两大抓手，来切实解决县域内图书馆服务市场承接方少、业务狭窄以及专业化服务人才不足等显著问题。第一，完善图书馆服务社会组织登记管理制度，从政策方面，给予图书馆服务社会组织扶持，并结合具体情况，调整图书馆服务社会组织监管政策，比如从图书馆服务市场主体的角度，对采购、资金以及注册登记等给予政策方面的倾斜；第二，从社会公众的需要、服务能力水平、发展潜力等方面进行思考和衡量，帮助公益性图书馆服务社会组织更好、更快地发展。第三，提高政策创新的重视程度，大胆尝试，关注公益产权、标准化建设以及专项基金相关方面制度的构建，不断提升图书馆服务市场的完善程度[10]。

5.3 提高对服务环境的适应性，积极探索多元化政府购买服务模式

国家之间采取的政府购买公共服务策略是存在一定差异的，但通过多元化模式，来减少单一模式存在的问题是极为常见的做法。县级政府购买公共服务应结合实际情况，从内容、需求以及数量等方面进行思考，发挥多元化模式的优势。第一，合同外包制。该模式在规范程度、效率、使用频率方面具备明显优势，因此政府购买公共图书馆服务应将其当作尝试的重点。第二，使用者付费制。应根据“谁享用谁付费”原则，对享用增值性服务的用户，收取合理的费用，避免公共资源出现不必要的浪费。第三，补贴制。政府通过优惠政策的制定，如提供贷款担保、降低贷款利息、提供补助资金等，来激发社会组织的积极性，引导其主动地提供公共图书馆服务，从而减少政府的负担，促使服务费用降低[11]。

5.4 强化对政府购买服务的监管，建立健全科学的绩效评估体系

从当下国内县级图书馆参与政府购买服务的总体情况来看，不管是图书馆全业务的服务购买，还是图书馆单一业务功能的服务购买，具有代表性的成功案例并不多见，即便是已有的成功案例中也鲜有关于绩效评估体系的报道。由此可见，建立健全科学的绩效评估体系，已成为县级图书馆参与政府购买服务行为中亟待研究解决的方向。开展政府购买图书馆服务绩效评价是一项复杂的工作，科学合理地在绩效评价体系当中融入涉及面广、可操作性强的指导标准是关乎绩效评价工作能否顺利开展的关键所在。就此而言，政府购买图书馆服务绩效评价指标体系的建立，应当切实遵循“需求优先、公开公平、可测可用”三大原则，并根据工作实际，及时做好动态调整，尽可能构建一个以第三方评估组织为主体的科学的绩效评估体系[12]。

6 结语

目前，虽然县级图书馆参与政府购买服务在我国仍处于初级发展阶段，但大部分县级政府及公共图书馆都在积极开展此项工作的有益探索。展望未来，县级图书馆参与政府购买服务必将成为推动基层图书馆多元化服务能力提升的重要抓手。如何进一步推动形成科学化的指导政策及法律框架，如何培育和发展图书馆文化信息服务市场，如何规范化县级图书馆参与政府购买服务行政行为，应是下一步县级图书馆参与政府购买服务体制机制发展完善的重要方向。

[1]朱从梅.新形势下县级公共图书馆发展思路与对策[J].四川图书馆学报，2014（5）：36-39.

[2]马千惠，史慧丽.新形势下基层政府向社会力量购买公共文化服务探析——基于重庆市綦江区的调查研究[J].重庆与世界，2017（7）：53-56.

[3]刘晓婷，等.政府购买图书馆公共服务模式研究[J].图书情报工作，2016（8）：53-58.

[4]苗美娟.政府购买图书馆公共服务的实践探析[J].图书馆论坛，2016（1）：60-66.

[5]吴理财.公共文化服务机制的六个特性[J].人民论坛，2011（30）：38-39.

[6]易斌，郭华，易艳.政府购买公共图书馆运营服务的内涵、模式及其发展趋向[J].图书馆，2016（1）：19-24.

[7]张庆伟.政府购买公共图书馆服务模式研究[J].图书馆工作与研究，2016（10）：15-18.

[8]易斌，郭华.政府购买图书馆运营管理服务的比较研究——以北京市朝外地区和无锡市无锡新区为例[J].情报资料工作，2015（2）：73-77.

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[11]陈红.政府购买公共图书馆服务的障碍与未来方向[J].图书馆工作与研究，2015（10）：4-8.

[12]李笑寒.政府购买区县级公共图书馆服务的绩效评估研究[D].保定：河北大学，2017.